Sakens bakgrunn

Det estiske kraftselskapet Veejaam drev et vannkraftverk med et produksjonsanlegg som hadde to turbingeneratorer. Selskapet mottok statsstøtte i henhold til den estiske støtteordningen for fornybar energi mellom 2001 og 2012. I 2015 ble de to turbingeneratorene erstattet av en ny. Bakgrunnen for dette var en endring i vilkårene for å motta statsstøtte. Da selskapet søkte om ny støtte i 2016, ble søknaden avslått av tildelingsmyndigheten.

Kraftselskapet Espo mottok den samme statsstøtten i perioden 2004 til 2015. I 2009 byttet de ut sin gamle turbin med en ny. Selskapet søkte om ny støtte i 2016, men søknaden ble avslått av samme grunner som med Veejaam.

Den opprinnelige støtteordningen til Estland startet i 2013 og skulle avsluttes i 2014, men fortsatte fram til 2017. Kommisjonen godkjente Estlands støtteordning i både 2014 og 2017.

Begge selskapene gikk til sak mot tildelingsmyndigheten. Sakene ble anket til estisk høyesterett, som er den foreleggende domstolen.

EU-domstolens vurdering

Første spørsmål

EU-domstolen vurderer først om avsnitt 49 og 50 i 2014-retningslinjene er til hinder for en nasjonal statsstøtteordning for fornybar energi til selskaper som allerede har startet på prosjektet før søknaden er sendt inn.

EU-domstolen starter med å gjengi det relevante innholdet i retningslinjene. Det følger av avsnitt 49 at statsstøtte for fornybar energi er forenlig med det indre markedet dersom den har en insentiverende effekt. Det betyr at mottakeren utfører en handling som den ikke ville gjennomført uten statsstøtten. Statsstøtten har ikke en insentiverende effekt dersom mottakeren allerede startet handlingen før søknad om statsstøtte ble sendt, se avsnitt 50.

Deretter undersøker EU-domstolen den rettslige betydningen av kommisjonens retningslinjer. Kommisjonen har eksklusiv kompetanse til å vurdere om en nasjonal statsstøtteordning er forenlig med det indre markedet etter TEUV artikkel 107 (3). Kommisjonen nyter et vidt skjønn og kan fatte egne retningslinjer med kriterier om hvordan vurderingen skal gjøres, se C-526/14 (omtalt i EUR-2016-12-8). Retningslinjene operasjonaliserer vurderingen slik at Kommisjonen som en hovedregel må godkjenne ordninger som oppfyller alle vilkårene i retningslinjene. I tillegg kan Kommisjonen etter en selvstendig vurdering godkjenne støtteordninger som ikke oppfyller alle vilkårene i retningslinjene, men bare under særlige omstendigheter, se C-526/14 analogisk.

Annet spørsmål

EU-domstolen vurderer deretter om 2014-retningslinjene åpner for at en statsstøtte kan ha insentiverende effekt ved at en økonomisk aktør gjør investeringer for å oppfylle vilkårene for støtte, som han ikke ville foretatt uten støtten.

Det følger av avsnitt 51 og 52 i retningslinjene at søkeren må beskrive en kontrafaktisk situasjon, det vil si situasjonen uten støtte. Når tildelingsmyndigheten mottar søknaden, skal den vurdere troverdigheten til den kontrafaktiske situasjonen og bekrefte om støtten virkelig har en insentiverende effekt. En kontrafaktisk situasjon er troverdig dersom den er realistisk og basert på de beslutningsmomentene som gjaldt da søkeren valgte å investere. Endringer i betingelsene for å oppnå støtte er dermed et moment i vurderingen til tilsynsmyndighetene. Dermed kan statsstøtte ha insentiverende effekt der aktøren gjør investeringer for å oppfylle vilkårene for støtte.

I den gjeldende saken valgte Veejaam å erstatte sine produksjonsanlegg med en ny turbingenerator fordi vilkårene for å motta statsstøtte i Estland ble endret. Det er opp til den nasjonale domstolen å vurdere troverdigheten til Veejaams kontrafaktiske situasjon slik den er beskrevet i søknaden, og hvorvidt selskapet virkelig ville sluttet å produsere elektrisitet uten støtten. I tillegg skal den vurdere en rekke relevante opplysninger, deriblant inntekter og utgifter som Veejaam ville hatt uten støtten.

Tredje spørsmål

EU-domstolen vurderer om forordning (EU) 2015/1589 artikkel 1 (b) og (c) skal tolkes slik at en eksisterende støtteordning, som er blitt godkjent av Kommisjonen, skal anses som en ny ordning dersom medlemsstaten fortsetter å gi statsstøtte etter sluttdatoen i Kommisjonens avgjørelse.

Eksisterende støtteordninger gjelder alle ordninger som er godkjent av Kommisjonen eller Rådet, se artikkel 1 (b) (ii). Nye støtteordninger er definert som «enhver støtte, dvs. støtteordninger og individuel støtte, som ikke er eksisterende støtte, herunder ændringer i eksisterende støtte», se artikkel 1 (c). Medlemsstatene kan gjennomføre eksisterende støtteordninger i tråd med TEUV artikkel 108 (1). Nye ordninger og endringer i eksisterende ordninger må imidlertid notifiseres til Kommisjonen, se TEUV artikkel 108 (3), og kan ikke gjennomføres før de er godkjent, se C-915/19 (omtalt i EUR-2021-18-5).

Støtteordningens gyldighetsperiode er et moment i Kommisjonens vurdering, se C-590/14 (omtalt i EUR-2016-17-3). Dersom gyldighetsperioden til en støtteordning blir forlenget, skal den anses som en endring av en eksisterende støtte. En slik endring utgjør en ny støtte i henhold til artikkel 1 (c), og må notifiseres til Kommisjonen.

Fjerde spørsmål

Til slutt vurderer EU-domstolen om TEUV artikkel 108 (3) er til hinder for utbetaling av statsstøtte dersom aktøren sendte søknad i perioden mens utbetaling var ulovlig, men investeringen skjedde under støtteordningens opprinnelige gyldighetsperiode.

EU-domstolen påpeker at den estiske statsstøtteordningen var ulovlig fra 2015 frem til Kommisjonens avgjørelse i 2017. Kommisjonens godkjenning av den endrede støtteordningen har ikke tilbakevirkende effekt. Noe annet ville ført til at medlemsstatene ikke respekterte notifiseringsplikten i TEUV artikkel 108 (3), se C-445/19. EU-retten krever at nasjonale domstoler iverksetter tiltak for å avhjelpe virkningene av ulovligheten. Hva gjelder effektive tiltak, skal det skilles mellom tilbakesøking av den ulovlige støtten og betaling av rente for den perioden da støtten var ulovlig.

EU-domstolen bemerker at nasjonale domstoler ikke har plikt til å pålegge tilbakesøking, dersom Kommisjonen godkjenner den endrede støtten, se C-445/19. Nasjonale domstoler må imidlertid pålegge støttemottakeren å betale rente for den perioden da støtten var ulovlig. Dette fordi mottakeren oppnår en utilbørlig fordel sammenlignet med konkurrentene sine. I tillegg hadde støttemottakeren måttet betale renter dersom den fikk støtte på alminnelige markedsbetingelser. Støttemottakeren skal imidlertid ikke betale rente dersom den ikke mottok noe støtte i den ulovlige perioden.

EU-domstolens konklusjon

EU-domstolen konkluderer med at 2014-retningslinjene ikke er til hinder for en nasjonal statsstøtteordning for fornybar energi til selskaper som allerede har startet på prosjektet før søknaden er sendt inn. 2014-retningslinjene åpner for at en statsstøtte kan ha insentiverende effekt ved at en økonomisk aktør gjør investeringer for å oppfylle vilkårene for støtte, som han ikke ville foretatt om det ikke hadde vært for støtten. En eksisterende støtteordning, som er blitt godkjent av Kommisjonen, skal ifølge forordning (EU) 2015/1589 artikkel 1 (b) og (c) anses som en ny ordning dersom medlemsstaten fortsetter å gi statsstøtte etter sluttdatoen i Kommisjonens avgjørelse. TEUV artikkel 108 (3) er ikke til hinder for utbetaling av statsstøtte dersom aktøren sendte søknad i perioden mens utbetaling var ulovlig – fordi ordningen ikke var notifisert og før Kommisjonen godkjente den endrede støtten – men investeringen skjedde under støtteordningens opprinnelige gyldighetsperiode. Forutsetningen er at støttemottakeren betaler renter for den perioden da støtten var ulovlig.

TEUV artikkel 107 og 108 svarer til EØS-avtalens artikkel 61 og 62. 2014-retningslinjene ble erstattet med nye retningslinjer fra 2022. ESA har også retningslinjer for statsstøtte til klima, miljøbeskyttelse og energi (CEEAG), som antas å være i samsvar med kommisjonens retningslinjer. Forordning (EU) 2015/1589 er fortsatt til behandling hos EØS-komiteen.

(C-470/20)

BR