Sakens bakgrunn

I april 2019 ble mannen «A» tiltalt for grovt trygdebedrageri etter å ha mottatt dagpenger uten å informere Nav om at han periodisk oppholdt seg i Sverige i uker av gangen. Folketrygdloven § 4-2 krever opphold i Norge for å motta dagpenger ved arbeidsløshet. Saken ble satt på vent høsten 2019 grunnet mulig strid mellom folketrygdlovens krav og EØS-retten. EFTA-domstolen avga to uttalelser om at det ikke er i strid med EØS-retten å kreve opphold i Norge for å motta dagpenger, med mindre tilfellet er omfattet av forordning (EF) nr. 883/2004 [Trygdeforordningen] artikkel 64, 65 og 65a, se sak E-13/20 og E-15/20 (begge omtalt i EUR-2021-12-3). Mannen ble dømt i lagmannsretten.

Høyesteretts vurdering

Problemstillingen

Førstvoterende innleder med å forklare reglene om dagpenger i folketrygdloven. Dagpengeordningen skiller seg fra andre trygdeytelser og krever at mottakeren oppfyller flere aktivitetskrav med mål om å komme seg tilbake i jobb så raskt som mulig. Oppholdskravet er begrunnet i å hjelpe mottakeren med å komme seg raskere tilbake i jobb og i kontrollhensyn.

Høyesterett vurderer forholdet mellom trygdeforordningen og EØS-avtalens regler, og påpeker at trygdeforordningen ikke harmoniserer medlemsstatenes trygdeordninger, noe som også ble fremhevet i HR-2021-1453-S NAV (omtalt i EUR-2021-12-1). Derfor kan EØS-statene i utgangspunktet fastsette innholdet i sine nasjonale trygdeordninger. Trygdeforordningen begrenser imidlertid medlemsstatenes frihet til å sette bosteds- eller oppholdskrav, se E-13/20.

For å sikre overholdelse av EØS-retten må rekkevidden av forordningens regulering av ytelser ved arbeidsløshet fastlegges. Deretter må det vurderes i hvilken grad reguleringen harmoniserer medlemsstatenes adgang til å sette bosteds- eller oppholdskrav. Dette reiser et spørsmål om forholdet mellom primær- og sekundærretten. Høyesterett fremholder at om primærretten supplerer sekundærretten, avhenger av om rettsakten totalharmoniserer det aktuelle rettsspørsmålet. Ved totalharmonisering vil ikke primærretten være et supplerende rettsgrunnlag, slik at rettsspørsmålet vil måtte løses med grunnlag i sekundærretten alene.

Høyesterett tolker forordningens artikkel 63 og 7 for å avgjøre om forordningen åpner for opphold i utlandet mens medlemmet mottar dagpenger og om dette uttømmende regulerer adgangen til å fastsette bosteds- eller oppholdskrav for dagpenger.

EFTA-domstolens rådgivende uttalelser

EFTA-domstolen konkluderte med at bosteds- eller oppholdskrav for rett til dagpenger er tillatt under trygdeforordningen, med unntak av tilfellene som reguleres av forordningens artikler 64, 65 og 65a. Trygdeforordningen regulerer rettsspørsmålet uttømmende, slik at primærretten ikke er anvendelig.

Førstvoterende drøfter betydningen av EFTA-domstolens rådgivende uttalelser. Selv om uttalelsene ikke er formelt bindende for EFTA-landenes domstoler, skal det legges stor vekt på EFTA-domstolens forståelse av EØS-retten. Det krever derfor gode og tungtveiende grunner for at EFTA-domstolens forståelse av EØS-retten skal fravikes, jf. NAV-dommen.

Tolkningen av artikkel 63, jf. 7

Artikkel 63 regulerer opphevelse av bostedskrav ved ytelser knyttet til arbeidsløshet. I bestemmelsen står det at artikkel 7 bare får anvendelse på tilfeller omhandlet i artikkel 64, 65 og 65a. Artikkel 7 forbyr bostedskrav som vilkår for å motta kontantytelser. Det var klart at A ikke var omfattet av tilfellene omhandlet i artiklene 64 til 65a. Høyesterett tolker artikkel 63 sammenholdt med artikkel 7 slik at i andre tilfeller enn de omhandlet i artikkel 64 til 65a, har medlemsstaten adgang til å stille bostedskrav for rett til dagpenger.

Det ble anført at artikkel 63 og 7 kun gjaldt krav om bosted, og ikke regulerte adgangen til å oppholde seg utenlands med dagpenger. Høyesterett var uenig i dette og la til grunn EFTA-domstolens tolkning i E-13/20 om at artikkel 7 også regulerer adgangen til opphold i utlandet med dagpenger.

Selv om trygdeforordningen har til formål å fremme fri bevegelighet, utgjorde ikke dette en tilstrekkelig grunn til å fravike EFTA-domstolens forståelse. Det ble vist til at trygdeforordningens regulering av ytelser ved arbeidsløshet står i en særstilling, se E-13/20.

Om trygdeforordningen er uttømmende

Til slutt vurderte Høyesterett om kravet til opphold må prøves mot reglene om fri bevegelighet i EØS-avtalens hoveddel. Ifølge Høyesterett er EFTA-domstolens begrunnelse for hvorfor trygdeforordningen uttømmende regulerer situasjonen knapp.

EU-domstolens avgjørelser om ytelser ved arbeidsløshet konkluderer med at primærretten gjelder når situasjonen faller utenfor trygdeforordningens regulering, se sak C-406/04 og C-228/07. I disse sakene var ikke mottakerne underlagt krav om å være tilgjengelig for arbeidsmarkedet. Rekkevidden av disse dommene er imidlertid usikker. Høyesterett viser til andre avgjørelser som tyder på at reguleringen av ytelser ved arbeidsløshet er uttømmende og ikke kan suppleres av primærretten, se sak C-551/16 (omtalt i EUR-2018-10-4) og de forente sakene C-41/79, 121/79 og 796/79.

Høyesterett konkluderer med at trygdeforordningen uttømmende regulerer adgangen til eksport av ytelser for arbeidsløshet. Høyesterett fant ingen grunn til å fravike EFTA-domstolens forståelse av EØS-retten.

Særmerknad fra dommer Falch

Annenvoterende er uenig, og mener at bare de tilfellene som omfattes av artiklene 64 til 65a er uttømmende regulert, slik at primærretten fortsatt kan anvendes i de andre tilfellene som omfattes av artikkel 63. Dette betyr at primærretten kan brukes i As sak.

Selv om annenvoterende er uenig med EFTA-domstolen, utgjør ikke det en tilstrekkelig grunn til å fravike de rådgivende uttalelsene. Men annenvoterende bemerker at det ikke er nødvendig å ta stilling til om primærretten får anvendelse, siden EFTA-domstolen ikke har utdypet spørsmålet nærmere. Annenvoterende finner at oppholdskravet i folketrygdloven § 4-2 uansett er et rettferdiggjort inngrep i den frie bevegeligheten, slik at primærretten ikke ville gitt A rett til å motta dagpenger ved opphold i en annen EØS-stat.

Høyesteretts konklusjon

Oppholdskravet for rett til dagpenger i folketrygdloven § 4-2 er forenlig med EØS-retten. Det ble lagt stor vekt på EFTA-domstolens rådgivende uttalelser. Fire dommere begrunnet resultatet i at oppholdskravet er forenlig med trygdeforordningen og at EØS-avtalens hoveddel ikke kommer til anvendelse. Flertallets forståelse er at utenfor de tilfeller regulert i forordningens artikkel 64 til 65a, står medlemsstaten fritt til å fastsette oppholdskrav for rett til dagpenger. Én dommer var uenig i denne forståelsen av trygdeforordningen og tok ikke stilling til om EØS-avtalens hoveddel kom til anvendelse. Mindretallet bygget på at oppholdskravet i folketrygdloven § 4-2 uansett ville ha vært et rettferdiggjort inngrep i den frie bevegeligheten i EØS-avtalen hoveddel.

Forordning (EF) nr. 883/2004 er inntatt i EØS-avtalens vedlegg VI (Trygd) og vedlegg X (Generelle tjenester). Forordningene er gjennomført i norsk rett ved lov 28. februar 1997 nr. 19 om folketrygd (folketrygdloven) § 1-3 a. Særmerknadene kan kanskje leses som en oppfordring til EFTA-domstolen om grundig grunngivning av de standpunktene den inntar.

(HR-2023-301-A)

IHT