EU-domstolen avsa 22. desember 2022 prejudisiell avgjørelse i de forente sakene C-383/21 og C-384/21. Saken gjelder tolkning av Europaparlaments- og rådsdirektiv 2014/24/EU om offentlige innkjøp og om oppheving av direktiv 2004/18/EF [Innkjøpsdirektivet 2014].
Sakens bakgrunn
Det belgiske selskapet SLPS Sambre & Biesme (SLPS), er eid av kommunene Farciennes og Aiseau-Presles. I 2015 besluttet SLSP og Farciennes kommune å etablere et øko-kvartal bestående av 150 boliger. De ville benytte tjenestene til det offentlige selskapet Igretecs til dette prosjektet. Farciennes rådet over noen stemmer i formannskapet til Igretec og SLSP kjøpte en selskapsandel for å kunne benytte deres tjenester som selskapsdeltaker. Tjenestene ble anskaffet in-house på bakgrunn av forholdet mellom partene. Anskaffelsen ble stanset av den offentlige tilsynsmyndigheten SWL. Begrunnelsen var at vilkårene for in house-unntaket ikke var oppfylt. Både SLSP og Farciennes anla annulasjonssøksmål for Conseil d’État (øverste domstol for forvaltningsrettslige saker i Belgia), som er foreleggende rett.
EU-domstolens vurdering
Første spørsmål
Det første spørsmålet er om direktiv 2014/24/EU artikkel 12 (3) og (4) har direkte virkning i tvister mellom offentligrettslige juridiske personer ved inngåelse av offentlige kontrakter uten anbudsprosedyre, når den berørte medlemsstaten har unnlatt å implementere direktivet i nasjonal lovgivning innenfor de fastsatte fristene.
Selv om et direktiv ikke er implementert innenfor fristen, kan borgerne påberope seg direktivets bestemmelser overfor en medlemsstat, så fremt direktivet framstår ubetinget og tilstrekkelig presist, se C-387/19 (omtalt i EUR-2021-3-4). Dette gjelder også i tilfeller hvor staten har opptrådt som eier av et privatrettslig selskap, se C-584/18 (omtalt i EUR-2020-10-1).
En EU-bestemmelse er ubetinget når den inneholder en forpliktelse som ikke er undergitt betingelser for innhold eller gyldighet og tilstrekkelig presis til å kunne påberopes når den inneholder en forpliktelse som er utvetydig formulert, se C-287/19 (omtalt i EUR-2020-21-2).
Innkjøpsdirektivet artikkel 12 er en kodifisering av EU-domstolens praksis om inngåelse av kontrakter uten anbudsprosedyre. EU-domstolen finner det klart at EU-lovgiver har ment at slike kontrakter skal være underlagt reglene i direktivet, jf. C-253/18 (omtalt i EUR-2019-15-5). Det følger av direktivets 31. fortalepunkt at direktivet er ment å presisere rettspraksis for å unngå tolkningstvil. Selve bestemmelsen er også presist formulert. Bestemmelsen skal altså gis direkte virkning.
Annet spørsmål
En offentlig oppdragsgiver som ikke utøver kontroll over en juridisk person alene, kan likevel tildele denne en offentlig kontrakt uten anvendelse av innkjøpsdirektivet, så lenge visse vilkår er oppfylt. Ett av dem er at den offentlige oppdragsgiveren utøver kontroll sammen med andre offentlige oppdragsgivere, som tilsvarer kontrollen den utøver over egne organer. For at slik felles kontroll skal foreligge, må beslutningsorganene i den kontrollerte juridiske personen ifølge artikkel 12 (3) (2) (i) bestå av representanter for alle deltakende offentlige oppdragsgivere.
Spørsmålet er om det siste vilkåret er oppfylt alene av den grunn at en representant for en annen offentlig oppdragsgiver er medlem av styret til både den juridiske personen og den første offentlige oppdragsgiveren.
Artikkel 12 (3) (2) (i) fastsetter at beslutningsorganene i den kontrollerte juridiske personen skal bestå av representanter for alle deltagende offentlige oppdragsgiverne, og at enkeltstående representanter kan representere flere eller alle deltakende offentlige oppdragsgivere. Det følger altså av ordlyden at de deltakende oppdragsgiverne må ha et medlem i beslutningsorganene som handler i egenskap av representant for dem. Denne tolkningen underbygges av sammenhengen vilkåret står i. Også bestemmelsen i artikkel 12 (1) om kontroll over en juridisk person, åpner for at slik kontroll kan utøves av en annen person som selv kontrolleres på samme måte av den offentlige oppdragsgiveren.
Det er opp til den foreleggende domstolen å vurdere om vilkårene for felles kontroll er oppfylt i saken. Men EU-domstolen anser ikke vilkåret i artikkel 12 (3) (2) (i) for å være oppfylt. SLSP hadde ingen representant i Igretecs styre. Og selv om kommunen Farciennes var medlem av SLSPs styre, var vedkommende kun deltaker i Igretecs styre i egenskap av å være representant for Farciennes.
Tredje spørsmål
Det siste spørsmålet er om artikkel 12 (4) skal tolkes slik at en offentlig kontrakt hvorved en offentlig oppdragsgiver får overdratt offentlige tjenesteoppgaver som er en del av et samarbeid mellom andre offentlige oppdragsgivere, er utelukket fra direktivets virkeområde.
Ifølge artikkel 12 (4) faller en kontrakt som er inngått utelukkende mellom to eller flere offentlige oppdragsgivere utenfor direktivets virkeområde, under forutsetning av at visse vilkår er oppfylt. Ett av dem er at kontrakten må opprette eller gjennomføre et samarbeid mellom de deltakende offentlige oppdragsgiverne for å nå deres felles mål.
Begrepet «samarbeid» i bestemmelsen innebærer et krav om reelt samarbeid. Når direktivet fastsetter at samarbeidet må lede mot et felles mål, er det ikke tilstrekkelig at en offentlig oppdragsgiver søker å oppnå de andre oppdragsgivernes mål.
Det er opp til den foreleggende domstolen å vurdere om Igretec oppfyller et mål som er felles for samtlige offentlige oppdragsgivere i saken. Men EU-domstolen anser ikke vilkåret om felles mål for å være oppfylt, så lenge Igretec bare oppfyller SLSP og Farciennes mål mot vederlag. Igretecs deltakelse i den offentlige kontrakten er altså ikke unntatt direktivets virkeområde.
EU-domstolens konklusjon
Artikkel 12 (3) og (4) har direkte virkning i tvister mellom offentligrettslige juridiske personer ved inngåelse av offentlige kontakter uten anbudsprosedyre, der den berørte medlemsstaten har unnlatt å implementere direktivet i nasjonal lovgivning innenfor de fastsatte fristene.
Vilkåret i artikkel 12 (3) (2) (i) er ikke oppfylt alene av den grunn at en representant for en annen offentlig oppdragsgiver er medlem av den juridiske persons styre, og denne representanten også er medlem av den første offentlige oppdragsgivers styre.
Artikkel 12 (4) skal tolkes slik at en offentlig kontrakt hvor en offentlig oppdragsgiver har fått overdratt offentlige tjenesteoppgaver som er del av et samarbeid mellom andre offentlige oppdragsgivere, ikke er utelukket fra direktivets anvendelsesområde når den som har fått overdratt oppgavene ved utførelsen av oppgavene ikke søker å nå samme mål som de andre offentlige oppdragsgiverne.
Direktiv 2014/24/EU og direktiv 2014/25/EU er inntatt i EØS-avtalens vedlegg XVI (Offentlige innkjøp) og er gjennomført i norsk rett ved lov 17. juni 2016 nr. 73 om offentlige anskaffelser (anskaffelsesloven) og forskrift 12. august 2016 nr. 974 om offentlige anskaffelser (anskaffelsesforskriften).
(C-383/21 og C-384/21)
ÅE