Sakens bakgrunn

Saken gjelder tre asylsøknader til Nederland. Nederlandske myndigheter anmodet andre medlemsstater om å overta ansvaret for eller ta tilbake tredjelandsborgerne, som godkjente anmodningen. Noen måneder senere besluttet Nederland å sende tredjelandsborgerne til de respektive medlemsstatene som overtok ansvaret for å behandle asylsøknadene deres.

Tredjelandsborgerne anket avgjørelsene. Tingretten opphevet overføringsbeslutningene, og påla myndighetene å treffe nye beslutninger vedrørende asylsøknadene. Myndighetene anket avgjørelsen til Raad van State (øverste forvaltningsdomstol i Nederland), som er foreleggende domstol. Foruten anken, ber myndighetene om midlertidig forføyning slik at de ikke må treffe nye beslutninger om asylsøknadene før ankesaken er avgjort, og slik at fristen for overføring utsettes. Foreleggende domstol lurer på om de har adgang til å etterkomme anmodningen om midlertidig forføyning etter Dublin III-forordningen.

EU-domstolens vurdering

Spørsmålet er om en nasjonal regel er i strid med artikkel 29 (1), (2) og 27 (3) når den gir nasjonale andreinstansdomstoler adgang til å beslutte midlertidig forføyning, slik at myndighetene ikke trenger å treffe nye beslutninger om asylsøknadene før ankesaken blir avgjort, og hvis formål eller virkning er at fristen for overføring utsettes fram til ankesaken er avgjort. Spørsmålet er aktuelt når andreinstansdomstolen behandler anke over en domsavgjørelse som opphever beslutningen om overføring av tredjelandsborgere.

Ifølge artikkel 29 (1) skal en medlemsstat beslutte å overføre en tredjelandsborger senest innen seks måneder etter at den andre medlemsstaten takket ja til å overta ansvaret. Dersom overføringen ikke har skjedd før fristen løper ut, blir den anmodende medlemsstaten ansvarlig for å behandle asylsøknaden jf. artikkel 29 (2). Tredjelandsborgere skal kunne benytte rettsmidler for å utsette gjennomføringen av beslutning om overføring jf. artikkel 27 (3). Etter artikkel 27 (4) kan også myndighetene på eget initiativ utsette overføringen, for å sikre rettsbeskyttelsen til vedkommende mens ankesaken pågår. I begge tilfeller skal ikke fristen på seks måneder begynne å løpe før ankesaken er avgjort jf. artikkel 29 (1), se C-245/21 og C-248/21.

Forordningen har ingen regler om anke av avgjørelser til andreinstansbehandling. Forordningens artikkel 27 (1), sammenholdt med artikkel 18 og 47 i Charteret, gjelder muligheten for én overprøving. Denne bestemmelsen krever ikke overprøving i flere instanser, se C-180/17. Derfor kan medlemsstatene selv utforme egne regler om behandling av saker i andreinstans, og adgang til å fatte midlertidig forføyning. Dette gjelder så lenge medlemsstatene respekterer effektivitets- og ekvivalensprinsippet (forklart i EUR-2022-12-3).

Hva gjelder midlertidig forføyning, kan ikke den nasjonale loven tillate å utsette overføringsfristen utover det som følger av artikkel 29 (1), ettersom forordningen fastsetter klare og ufravikelige frister. Denne bestemmelsen gjelder som nevnt når det er truffet beslutning om å utsette overføringen frem til ankesaken er avgjort, enten etter artikkel 27 (3) eller 27 (4). Myndighetene i gjeldende sak utsatte ikke overføringen etter artikkel 29 (4), og gjennomførte heller ikke overføringen mens ankesaken pågikk. Bestemmelsen gjelder derfor ikke i en sak som denne. Noe annet ville medført at myndighetene utsatte å beslutte overføring, som til gjengjeld ville utsatt behandlingen av asylsøknadene.

EU-domstolens konklusjon

En nasjonal regel er ikke i strid med artikkel 29 (1), (2) og 27 (3) når den gir nasjonale andreinstansdomstoler, som behandler anke over opphevelse av overføringsbeslutning, adgang til å beslutte midlertidig forføyning, slik at myndighetene ikke trenger å treffe nye beslutninger om asylsøknadene før ankesaken blir avgjort, og hvis formål eller virkning er at fristen for overføring utsettes før ankesaken er over. Den midlertidige forføyningen kan kun gis dersom overføringsbeslutningen er blitt suspendert i forbindelse med ankebehandlingen etter artikkel 27 (3) og (4).

C-338/21

Sakens bakgrunn

Saken gjelder tre tredjelandsborgeres søknader om internasjonal beskyttelse i Nederland i 2019. Fordi søkerne tidligere hadde vært i Italia, anmodet nederlandske myndigheter italienske myndigheter om å overta ansvaret for behandling av søknadene. Etter at italienske myndigheter aksepterte anmodningen, avslo nederlandske myndigheter i 2020 søknadene og fattet vedtak om å overføre personene tilbake Italia.

Søkerne anla annullasjonssøksmål ved førsteinstansdomstolen i Nederland. Vedtakene ble annullert fordi fristen for overførsel i Dublin III artikkel 29 (1) var utløpt, slik at Nederland var blitt ansvarlig for behandlingen av søknadene.

I samme tidsperiode anmeldte de samme tredjelandsborgerne at de hadde vært ofre for menneskehandel. Nederlandske myndigheter betraktet dette som søknader om oppholdstillatelse på humanitært grunnlag og ga avslag på søknadene. Klage på avslagene førte ikke fram.

Nederlandske myndigheter har anket førsteinstansdomstolens avgjørelser om annullasjon av overføringsvedtakene til Raad van State (øverste forvaltningsdomstol i Nederland), som er foreleggende domstol. Myndighetene anfører at fristen for overføring som er fastsatt i Dublin III-forordningens artikkel 29 (1) ifølge nederlandsk lovgivning sluttet å løpe da søkerne klaget på avslaget om opphold på humanitært grunnlag.

EU-domstolens vurdering

Spørsmålet er om Dublin III-forordningens artikkel 29 (1) og (2) sammenholdt med artikkel 27 (3) er til hinder for en nasjonal lovgivning som fastsetter at klage på en avgjørelse om avslag på oppholdstillatelse til en tredjelandsborger i egenskap av offer for menneskehandel innebærer utsettelse av gjennomføringen av en tidligere truffet avgjørelse om overføring til en annen medlemsstat, og om fristen for overføringen suspenderes eller avbrytes.

Som nevnt i omtalen av sak C-556/21, skal overføring fra den anmodende medlemsstat til den ansvarlige medlemsstat gjøres «så snart som mulig og senest innen seks måneder» etter den ansvarlige medlemsstaten har etterkommet anmodningen om overtakelse av ansvaret, se artikkel 29 (1), eller etter at det er truffet endelig avgjørelse om en klage, hvor dette kan tillegges oppsettende virkning, se artikkel 27 (3). Dersom overføringen ikke skjer innen fristen, løses den ansvarlige medlemsstaten ifølge artikkel 29 (2) fra sitt ansvar, og ansvaret overføres til den anmodende medlemsstat.

EU-domstolen vurderer først om direktiv 2004/81/EF åpner for at gjennomføringen av en tidligere truffet avgjørelse om overføring utsettes inntil resultatet av en klage over avgjørelsen om avslag på søknad om opphold som offer for menneskehandel foreligger.

Direktivet har ifølge artikkel 1 til formål å fastlegge betingelsene for utstedelse av midlertidig oppholdstillatelse til tredjelandsborgere med formål om å bekjempe menneskehandel og ulovlig innvandring. Ifølge artikkel 6 (1) skal medlemsstatene sikre at enhver tredjelandsborger som kan anses for å være eller ha vært offer for menneskehandel får betenkningstid og kan restituere seg, unnslippe personene som har utsatt vedkommende for menneskehandel, og gjøre seg opp en beslutning om hvorvidt de ønsker å samarbeide med myndighetene. Under betenkningstiden skal vedkommende ifølge direktivets artikkel 6 og 7 tilbys en levestandard som er tilstrekkelig for å sørge for deres underhold og adgang til akutt legehjelp, sikkerhet og beskyttelse, tolk og gratis rettshjelp. En eventuell avgjørelse om utsendelse kan ikke fullbyrdes i løpet av betenkningstiden, jf. artikkel 6 (2). Forbudet mot å fullbyrde utsendelse er også til hinder for fullbyrdelse av et vedtak om overføring til et annet medlemsland etter Dublin III, se C-66/21. Men forbudet gjelder kun under betenkningstiden.

Direktivet gir ikke regler om rettsmidler for å angripe avslag på oppholdstillatelse, men denne rettigheten følger av chartrets artikkel 47. I mangel av EU-lovgivning, er det opp til hver enkelt medlemsstat å fastsette regler for rettsmidler innenfor grensene av ekvivalens- og effektivitetsprinsippet.

Formålet med direktivets forbud mot utsendelse er at vedkommende ikke skal måtte forlate medlemsstaten hvor hen har anmeldt å være offer for menneskehandel, før hen har kunnet uttale seg om sin vilje til å samarbeide om etterforskning av menneskehandelen. Etter betekningstidens utløp består ikke dette formål. Det er altså ikke nødvendig at forbudet mot utsendelse utsettes helt til resultatet av klagen på avslaget foreligger. Overføring fører tross alt ikke til utsendelse til tredjelandet, men til en annen medlemsstat som også er pålagt å ivareta vedkommendes grunnleggende rettigheter etter EU-retten.

Medlemsstatene kan vedta å øke beskyttelsen ved å gi klagebehandlingen oppsettende virkning i forhold til et vedtak om overføring, utover det som kreves etter direktiv 2004/81/EF. EU-domstolen vurderer deretter om Dublin III-forordningen er til hinder for at medlemsstatene kan gi slik økt beskyttelse.

Formålet med fristreglene i Dublin III-forordningen er å fremme hurtig gjennomføring av avgjørelser om overføring, men EU-lovgiver har også gitt regler for å ivareta søkernes rettssikkerhet. Tredjelandsborgere skal kunne benytte rettsmidler for å utsette gjennomføringen av beslutning om overføring jf. artikkel 27 (3). Etter artikkel 27 (4) kan også myndighetene på eget initiativ utsette overføringen, for å sikre rettsbeskyttelsen til vedkommende mens klagebehandlingen pågår. I disse tilfellene begynner fristen i artikkel 29 ikke å løpe før klagesaken er avgjort, se omtalen overfor.

En klage på avslag på oppholdstillatelse i egenskap av offer for menneskehandel er imidlertid ikke en klage som omhandlet i Dublin III-forordningens artikkel 27 (3) og (4).

Formålet med forordningen er å innføre en klar og tydelig metode for å avgjøre hvilken medlemsstat som skal være ansvarlig for å behandle søknad om opphold, basert på objektive og rettferdige kriterier. EU-lovgiver har ønsket å forplikte den anmodende medlemsstat til ikke i alle tilfelle å gjennomføre avgjørelser om overføring, men måtte påta seg konsekvensene av forsinkelsene som oppstår underveis. Formålet med dette er at behandlingen om søknader ikke skal drøye urimelig lenge. Dersom medlemsstatene kunne tilpasse reglene for beregning av denne fristen i nasjonal lovgivning, ville ansvarsfordelingen forordningen fastsetter endres. Dette ville igjen motvirke forordningens formål.

Risikoen for rettsmisbruk kan ifølge EU-domstolen ikke begrunne et annet resultat. Slik risiko oppstår ikke som følge av forordningens regler, men av medlemsstatenes valg innenfor deres prosessautonomi.

EU-domstolens konklusjon

Dublin III-forordningens artikkel 29 (1) og (2) sammenholdt med artikkel 27 (3) skal tolkes slik at bestemmelsen ikke er til hinder for en nasjonal lovgivning som fastsetter at klage på en avgjørelse om avslag på oppholdstillatelse til en tredjelandsstatsborger i dennes egenskap av offer for menneskehandel innebærer utsettelse av gjennomføringen av en tidligere truffet avgjørelse overfor denne tredjelandsborger. Men bestemmelsen er til hinder for en nasjonal lovgiving som fastsetter at en slik utsettelse fører til utsettelse eller avbrytelse av fristen for overføring av tredjelandsborgeren.

Forordning (EU) nr. 604/2013 er ikke en del av EØS-avtalen, men gjelder som norsk lov, jf. utlendingsloven § 32 (4). Dette har sin bakgrunn i Avtale mellom Norge og Island og Det europeiske fellesskap om kriterier og mekanismer for å avgjøre hvilken stat som er ansvarlig for behandlingen av en asylsøknad som fremlegges i Norge, Island eller en medlemsstat. Direktiv 2004/81/EF er ikke inntatt i EØS-avtalen.

(C-556/21) og (C-338/21)

BR og ÅE