Sakens bakgrunn

I spansk rett er opplæringstilbud i trafikksikkerhet som kvalifiserer for gjenoppnåelse av førerkort definert som en tjeneste av allmenn økonomisk interesse. For å tilby slike kurs kreves det konsesjon i Spania, bortsett fra Catalonia og Baskerland, som er delt inn i fem områder, der hvert område er dekket av én konsesjon. Konsesjonen gir dermed enerett til å tilby de aktuelle tjenestene i det området konsesjonen dekker. Konsesjonene ble tildelt etter anbudskonkurranse. Audica gikk til sak med påstand om at det var i strid med tjenestefriheten å begrense retten til å tilby slike kurs på denne måten. Saken står for Tribunal Supremo (spansk høyesterett), som er foreleggende domstol.

EU-domstolens vurdering

Spørsmålet er om EU-retten, og da særlig artikkel 15 i tjenestedirektivet, er til hinder for at nasjonal lovgivning krever at kontrakter vedrørende trafikksikkerhetskurs skal gis som en konsesjonskontrakt om offentlige tjenesteytelser.

EU-domstolen fastslår at det å tilby trafikksikkerhetskurs for de som har mistet førerkortet er en «tjeneste», jf. artikkel 4 (1), og dermed omfattet av direktivets materielle virkeområde. EU-domstolen finner videre at ettersom tjenesten tilbys fra et fast driftssted i Spania, skal forholdet bedømmes etter direktivets regler om etableringsrett, jf. artikkel 4 (5).

Videre følger det av artikkel 2 (2) at direktivet ikke omfatter tjenester innen transportsektoren. EU-domstolen viser til fast praksis om at «tjenester innen transportsektoren» ikke bare omfatter fysiske handlinger bestående i å flytte personer eller gods fra et sted til et annet ved hjelp av et kjøretøy. Konseptet omfatter også alle tjenester som er nært («inherently») tilknyttet slik virksomhet, se blant annet C-434/15 (omtalt i EUR-2018-1-1). Dette gjelder imidlertid ikke tjenester hvis hovedformål ikke er å flytte personer eller gods, se forente saker C-340/14 og C-341/14. EU-domstolen finner at trafikksikkerhetskurset det er tale om, er omfattet av direktivet; rettsregler om oppnåelse og bevaring av førerkort er knyttet til personen, og ikke kjøretøyet.

Deretter vurderes det om direktiv 2014/23/EU («konsesjonskontraktdirektivet») kommer til anvendelse, og i så fall hvilken betydning det har for anvendelsen av tjenestedirektivet. Det følger nemlig av artikkel 9 (3) i tjenestedirektivet at artiklene 9 til 13 ikke gjelder de sidene ved en tillatelsesordning som er underlagt andre fellesskapsordninger. En rekke vilkår må være oppfylt for at konsesjonskontraktdirektivet skal komme til anvendelse.

Et første vilkår for at konsesjonskontraktdirektivet skal komme til anvendelse er at det dreier seg om en tjenestekonsesjon slik dette er definert i artikkel 5 (1) (b). Dette vilkåret er oppfylt fordi trafikksikkerhetskurs etter spansk lovgivning tilbys i henhold til en skriftlig kontrakt mellom kurstilbyder og det offentlige, og vederlaget består i en rett til å ta seg betalt av kursdeltakerne.

Det andre vilkåret er at konsesjonen er tildelt ved anbudskonkurranse jf. artikkel 54. Anbudskonkurransen i gjeldende sak ble gjennomført før konsesjonskontraktdirektivet ble implementert i spansk rett. EU-domstolen har tidligere funnet at det vil være i strid med rettsvisshetsprinsippet (the principle of legal certainty) å gi et ikke-gjennomført direktiv anvendelse før utløpet av gjennomføringsfristen, se C-138/08. Dermed kommer ikke direktivet til anvendelse.

Ettersom konsesjonskontraktdirektivet ikke kommer til anvendelse, gjør kapittel III i tjenestedirektivet det. Dette kapitlet gjelder også i rent interne forhold som i denne sak, altså der alle relevante forhold finnes innenfor den enkelte medlemsstaten, se forente saker C-724/18 og C-727/18.

EU-domstolen vurderer deretter om den spanske loven er i strid med artikkel 15 i tjenestedirektivet. Etter artikkel 15 skal medlemsstatene undersøke om nasjonal lovgivning fastsetter krav som omhandlet i artikkel 15 (2), og sørge for at disse er forenelige med vilkårene i (3). Det må derfor først vurderes om den spanske loven fastsetter krav som nevnt i artikkel 15 (2). Kvantitative og territorielle restriksjoner på retten til å utøve tjenestevirksomhet er å regne som «krav», når disse legger begrensninger på antall tjenesteytere i medlemsstaten eller setter en minimumsavstand mellom tjenesteyterne. Dette er tilfellet i gjeldende sak, ettersom ingen andre tjenesteutøvere kan tilby trafikksikkerhetskurs innenfor de områdene som er tildelt til den enkelte konsesjonshaver.

En restriksjon i etableringsfriheten kan kun tillates dersom den ikke utgjør en forskjellsbehandling, er nødvendig og forholdsmessig jf. artikkel 15 (3). Det er kun nødvendighets- og forholdsmessighetsvilkåret som er relevant i gjeldende sak.

En restriksjon må være begrunnet i et tvingende allment hensyn etter artikkel 15 (3) (b). Tiltaket i gjeldende sak er innført for å forbedre trafikksikkerheten ved å lette tilgangen til opplæringssentre for personer som har mistet førerkortet. Dette er å regne som et tvingende allment hensyn. Videre må tiltaket være forholdsmessig. En restriksjon på etableringsfriheten kan kun aksepteres dersom den er egnet til å sikre formålet med tiltaket, og at den ikke går utover det som er nødvendig for å oppnå dette, se C-340/14 og C-341/14.

Tiltaket i gjeldende sak kan sies å være egnet til å oppnå formålet om økt trafikksikkerhet, ettersom det sikrer at det finnes minst én aktør som tilbyr trafikksikkerhetskurs i hvert av de fem avgrensede områdene i Spania. Personer som har mistet førerkortet har dermed tilgang til et opplæringssted, selv i mindre attraktive områder, se C-169/07 (omtalt i EUR-2009-6-2).

Hva gjelder nødvendighetsvilkåret, påpeker EU-domstolen at tiltaket er en sterk begrensning på etableringsfriheten, ettersom kun én tjenesteutøver kan tilby trafikksikkerhetskurs i hvert av de fem avgrensede områdene. Det bemerkes at formålet om økt trafikksikkerhet kan oppnås på andre måter som er mindre inngripende, blant annet ved hjelp av en ordning med administrativ tillatelse. Det kan imidlertid ikke utelukkes at trafikksikkerhetskurset utgjør en oppgave av allmenn økonomisk interesse etter artikkel 15 (4). Ifølge denne særregelen kommer (1), (2) og (3) kun til anvendelse dersom disse bestemmelsene ikke rettslig eller faktisk hindrer de berørte tjenesteyterne fra å utføre den særlige oppgaven som er tillagt dem.

Det følger av rettspraksis at artikkel 15 (4) ikke er til hinder for en territoriell begrensning der dette er nødvendig for å sikre at den aktuelle tjenesten kan ytes på økonomisk akseptable vilkår, og tiltaket står i et rimelig forhold til dette, se C-293/14. Selv om det er opp til den foreleggende domstolen å vurdere om vilkårene er oppfylt, påpeker EU-domstolen at det kan tenkes mindre inngripende tiltak. Blant annet kan landet deles inn i flere områder enn bare fem.

EU-domstolens konklusjon

En nasjonal lovgivning som krever at kontrakter vedrørende trafikksikkerhetskurs må gis som offentlige tjenestekonsesjonskontrakter, er i strid med artikkel 15 i tjenestedirektivet, når denne ordningen går utover det som er nødvendig for å oppnå det forfulgte målet av offentlig interesse, nemlig forbedring av trafikk-sikkerheten.

Direktiv 2006/123/EF er inntatt i EØS-avtalens vedlegg X (Generelle tjenester) og gjennomført i norsk rett ved lov 19. juni 2009 nr. 103 om tjenestevirksomhet (tjenesteloven).

(C-292/21)

BR