Sakens bakgrunn

Saken gjelder et stort byggeprosjekt i Wien sentrum ved navn «ICV Heumarkt Neu – Neubau Hotel InterContinental, Wiener Eislaufverein WEV». Byggeprosjektet går ut på å rive ned et eksisterende hotell, og bygge blant annet to store bygninger som skal huse hoteller, konferansesenter, leiligheter, skøytebane og diverse. Prosjektet skal bygges ut i den delen av Wien som er listet opp som «Wiens historiske sentrum» i UNESCO’s verdensarvliste. Østerrikske myndigheter fant i 2018 at det ikke var nødvendig med en konsekvensutredning, fordi prosjektet ikke falt inn under noen av kategoriene som krever konsekvensutredning etter nasjonal lovgivning.

Saken står for Verwaltungsgericht Wien (den regionale forvaltningsdomstol i Wien), som er foreleggende domstol.

EU-domstolens vurdering

Første og annet spørsmål

Spørsmålet EU-domstolen tar stilling til, er om nasjonal lovgivning som stiller en terskelverdi med ulike kriterier for å gjennomføre konsekvensutredning ved byutviklingsprosjekter er i strid med direktivet. Det første aktuelle kriteriet er at prosjektet må omfatte et areal på minst 15 hektar og bruttoareal på mer enn 150 000 m². Det andre aktuelle kriteriet er at prosjektet må angå anleggsarbeid til oppførelse av et multifunksjonelt område, som omfatter minst beboelse- og næringseiendommer med adkomstveier til bygningene, og at nedslagsfeltet strekker seg ut over området som dekkes av prosjektet. I den forbindelse lurer den foreleggende domstolen på om terskelverdiene i første vilkår skal være lavere når bygningene er plassert i områder av særlig historisk, kulturell, eller arkitektonisk betydning.

Etter artikkel 4 (2) og artikkel 10 (b) i vedlegg II kan medlemsstatene bestemme om et utviklingsprosjekt for byområder skal underkastes en konsekvensutredning, på grunnlag av en konkret vurdering av hvert prosjekt eller etter på forhånd fastsatte terskelverdier. Medlemsstatene kan velge en av løsningene, eller kombinere. I gjeldende sak skal prosjektet regnes som et utviklingsprosjekt for byområde. EU-domstolen bemerker at et prosjekt kan falle under kategorien «utviklingsprosjekter for byområder» selv om det forandrer et allerede eksisterende område, se C-50/09.

Formålet med direktivet er å sikre at byggeprosjekter underlegges en konsekvensutredning dersom prosjektets art, dimensjoner eller plassering kan få vesentlige virkninger på miljøet, se C-300/13. Selv om medlemsstatene setter egne terskelverdier for når konsekvensutredning skal gjennomføres etter artikkel 4 og vedlegg II, begrenses skjønnet av artikkel 2 (1) og 4 (3). Ifølge artikkel 2 (1) skal myndighetene vurdere om et prosjekt forventes å få vesentlig innvirkning på miljøet, før tillatelse til å gjennomføre prosjektet gis. I tillegg følger det av artikkel 4 (3) at medlemsstatene skal ta hensyn til de relevante utvelgelseskriteriene i vedlegg III når de fastsetter terskelverdier i nasjonal rett. Medlemsstater som kun tar hensyn til prosjektets dimensjon når de fastsetter terskelverdiene, overskrider grensene for sitt skjønn, se C-435/09.

Derfor skal medlemsstatene se hen til flere faktorer når de anvender terskelverdiene for å vurdere om det er nødvendig med en konsekvensutredning, se C-392/96. Den østerrikske loven legger opp til at myndighetene kan ta hensyn til lokasjon og viktige geografiske steder ved vurdering av om konsekvensutredning skal gjennomføres, men dette gjelder kun blant annet utbygging av kjøpesentre eller offentlige parkeringsplasser. Loven fastsetter imidlertid kun én terskelverdi for utviklingsprosjekter i bysoner, selv om prosjektet i gjeldende sak er plassert i den delen av Wien som er listet opp i UNESCO’s verdensarvliste.

EU-domstolen bemerker at terskelverdien i saken er så høy at de fleste utviklingsprosjekter i byer ikke nødvendiggjør en konsekvensutredning. Det følger av fast rettspraksis at medlemsstater som fastsetter terskelverdier som medfører at samtlige prosjekter av en bestemt type i praksis er unntatt plikten til å gjennomføre en konsekvensutredning, overskrider grensene for sitt skjønn, se C-526/16. Dette gjelder ikke dersom alle prosjektene samlet sett ikke kan anses for å ha vesentlige virkninger på miljøet. Det er imidlertid opp til den foreleggende domstol å gjøre disse vurderingene.

Fjerde spørsmål

Det fjerde spørsmålet er om artikkel 4 (3) tilsier at når nasjonale myndigheter vurderer konkret om et prosjekt skal være gjenstand for en konsekvensutredning, kan de nøye seg med å ta hensyn til visse miljøbeskyttelsesaspekter, eller om vurderingen må baseres på samtlige utvelgelseskriterier i vedlegg III. Svaret på spørsmålet er at medlemsstatene først skal vurdere alle kriteriene i vedlegg III for å identifisere hvilke som er relevante for prosjektet, for deretter å anvende de relevante kriteriene i den konkrete vurderingen.

Femte spørsmål

Det femte spørsmålet er om artikkel 11 er til hinder for at en kompetent domstol etter artikkel 1 (2) (c) gjennomfører en konkret vurdering i henhold til artikkel 4 (2) (a) for første gang, når offentligheten er gitt en begrenset partsstatus i den aktuelle rettssaken, og dermed har en begrenset tilgang til å anke avgjørelsen. Utenom domstolens selvstendige vurdering, er spørsmålet også om det kun er prosjektutvikleren, deltakende myndighet eller nasjonal miljøombudsmann som kan be om at prosjektet skal underlegges en konsekvensutredning.

Medlemsstatene er ikke forpliktet til å la offentligheten kunne be myndighetene om å vurdere nødvendigheten av en konsekvensutredning, eller la dem delta i prosessen av en slik vurdering, jf. artikkel 1 (2) (d) og 1 (2) (e). Det følger imidlertid av artikkel 4 (5) at en avgjørelse etter en slik prosess skal gjøres tilgjengelig for offentligheten. Videre følger det av artikkel 11 at en person som er del av «den berørte offentlighet» i artikkel 1 (2) (e), og som har tilstrekkelig interesse etter nasjonal rett, må kunne anke avgjørelsen som bestemmer at det ikke er nødvendig med en konsekvensutredning, se C-570/13. Avgjørelsen skal enten kunne ankes for en domstol eller et annet uavhengig og upartisk klageorgan. Det har ingen betydning for ankeretten at avgjørelsen er gitt av en rettsinstans som utøver beføyelser av administrativ karakter, se C-263/08.

Sjette spørsmål

Det sjette spørsmålet er om direktivet er til hinder for at nasjonale myndigheter meddeler byggetillatelser som inngår i større utviklingsprosjekter i bysoner, før eller under vurderingen av om hvorvidt en konsekvensutredning skal gjennomføres, eller før konsekvensutredningen er gjennomført. EU-domstolen svarer at formålet med konsekvensutredninger er at myndighetene på et så tidlig stadium som mulig skal ta i betraktning innvirkningen på miljøet som følge av tekniske planleggings- og beslutningsprosesser. Dermed skal dannelsen av forurensning eller ulemper unngås, fremfor å forsøke å motvirke deres virkninger, se C-526/16. Å meddele byggetillatelse før det er vurdert om det er nødvendig med en konsekvensutredning, og i så fall før konsekvensutredningen er gjennomført, vil være i strid med direktivet og dets formål.

EU-domstolens konklusjon

Nasjonal lovgivning er i strid med direktivet når det stiller en terskelverdi med blant annet følgende kriterier for å gjennomføre konsekvensutredning ved byutviklingsprosjekter:

• at prosjektet må omfatte et areal på minst 15 hektar og bruttoareal på mer enn 150 000 m²,

• at prosjektet angår anleggsarbeid til oppførelse av et multifunksjonelt område, som omfatter minst beboelse- og næringseiendommer med adkomstveier til bygningene, og at nedslagsfeltet strekker seg utover området som dekkes av prosjektet.

Når nasjonale myndigheter vurderer konkret for det enkelte tilfellet om et prosjekt skal være gjenstand for en konsekvensutredning etter artikkel 4 (3), skal de vurdere samtlige utvelgelseskriterier i vedlegg III for å identifisere de som er relevante, for så anvende de relevante kriteriene på den foreliggende situasjonen.

Artikkel 11 ikke er til hinder for at en kompetent domstol etter artikkel 1 (2) (c) gjennomfører en konkret vurdering i henhold til artikkel 4 (2) (a) for første gang. En borger som er en del av «den berørte offentlighet» i artikkel 1 (2) (e) skal imidlertid ha adgang til å anke avgjørelsen som bestemmer at det ikke er nødvendig med en konsekvensutredning, enten for en domstol eller et uavhengig og upartisk klageorgan.

Direktivet er til hinder for at nasjonale myndigheter meddeler byggetillatelser som inngår i større utviklingsprosjekter i bysoner, før eller under vurderingen av om det er nødvendig med en konsekvensutredning for å gjennomføre prosjektet, eller før konsekvensutredningen er gjennomført.

Direktiv 2011/92/EU er inntatt i EØS-avtalens vedlegg XX (Miljø). Direktivet, som er et samledirektiv, er ikke i seg selv gjennomført i norsk rett, men alle direktivene som inngår i samledirektivet – med unntak av direktiv 2009/31/EF – er gjennomført i norsk rett ved forskrift 21. juni 2017 nr. 854 om konsekvensutredninger.

(C-575/21)

BR