Sakens bakgrunn

Saken gjelder daglig leder av forretningsstedet «I» som i den prejudisielle avgjørelsen omtales som «NK». I desember 2017 ble det, som følge av et uventet tilsyn gjennomført av østerrikske tilsynsmyndigheter, oppdaget at fire fungerende spilleautomater var satt opp på forretningsstedet I, selv om det ikke var utstedt noen lisens for drift. Den regionale spillmyndigheten i Østerrike ila deretter NK administrative bøter eller alternativ fengselsstraff for å ha gjort ulovlige lotterier tilgjengelig i strid med en bestemmelse i Østerrikes pengespillov (GSpG). Den regionale forvaltningsdomstolen i Østerrike omgjorde imidlertid avgjørelsen, og frifant NK.

Noen måneder senere ila den regionale spillmyndigheten i Østerrike på ny NK administrative bøter og alternativ fengselsstraff som følge av funnene som tilsynsmyndigheten gjorde i 2017, men denne gangen for å organisere ulovlige lotterier i strid med en annen bestemmelse i den østerrikske pengespilloven. I 2019 annullerte imidlertid den foreleggende domstol avgjørelsen til den regionale spillmyndigheten med henvisning til at det ville være ileggelse av dobbeltstraff i strid med prinsippet om «ne bis in idem», sikret i charterets artikkel 50 og EMK P7-4, å dømme NK for det samme faktiske forholdet han allerede har blitt frifunnet for.

Saken ble anket til den nasjonale forvaltningsdomstolen som i 2021 opphevet dommen fra 2019 med den begrunnelse at den mente at det ikke var i strid med prinsippet om «ne bis in idem» å dømme NK under en annen bestemmelse i GSpG. Den foreleggende rett måtte dermed på ny ta stilling til spørsmålet om dobbeltstraff og valgte derfor å spørre EU-domstolen om en prejudisiell avgjørelse.

Den foreleggende domstolen ønsket svar på om charterets artikkel 50 var til hinder for ny straffeforfølgning når en tiltalt i en tidligere straffesak har blitt frifunnet for samme forhold, men under en annen bestemmelse i GSpG. EU-domstolen tok først stilling til charterets anvendelsesområde før den konkret knytter kommentarer til det aktuelle spørsmålet.

EU-domstolens vurdering

Får charterets artikkel 50 anvendelse?

Når det gjelder spørsmålet om charterets artikkel 50 kom mer til anvendelse, uttaler EU-domstolen utgangspunktet om at charterets bestemmelser kun kommer til anvendelse der de har betydning for gjennomførelsen av EU-retten, jf. charterets artikkel 51 nr. 1. EU-domstolen vil derfor ikke ha kompetanse til å behandle saken dersom de grunnleggende rettighetene i charteret ikke får betydning for gjennomførelsen av EU-retten, jf. C-390/12 Pfleger mfl. avsnitt 36.

EU-domstolen fremhever at anvendelse av østerriksk pengespillovgivning kan hindre utøvelsen av tjenestefriheten sikret i TEUV artikkel 56. Dette blir begrunnet i at kundene til NK også var borgere fra andre medlemsland og at det aktuelle forretningsstedet lå omkring 40 km fra den tyske grensen. Charterets artikkel 50 kom derfor til anvendelse i saken.

Foreligger det et inngrep i charterets artikkel 50?

Når det gjelder det konkrete spørsmålet fra den foreleggende domstol, starter EU-domstolen med å redegjøre for utgangspunktene for prinsippet om «ne bis in idem» i charterets artikkel 50. Det presiseres at prinsippet er til hinder for en kumulasjon av både rettsforfølgelse og sanksjoner av strafferettslig karakter, for samme faktiske forhold mot samme person, jf. C-117/20, bpost avsnitt 24.

For å vurdere om rettsforfølgelsen eller sanksjonen kan sies å ha en strafferettslig karakter er det tre kriterier som ifølge EU-domstolen må vurderes. Det første kriteriet er den rettslige kvalifiseringen av lovovertredelsen i nasjonal rett, det andre er lovovertredelsens art, mens det tredje er hvor streng straffen er, jf. C-97/21 MV avsnitt 38 og C-27/22 Volkswagen Group Italia avsnitt 45. Kriteriene er inspirert av EMDs praksis, se Engel mot Nederland EMD-1971-5100.

EU-domstolen presiserer at en rettsforfølgelse eller sanksjon kan bli ansett som strafferettslig selv om den ikke er kvalifisert som strafferettslig av medlemsstaten, så lenge de to øvrige kriteriene tilsier at den er strafferettslig, jf. C-97/21 MV avsnitt 41. Den foreleggende domstolen hadde selv lagt til grunn at både den første og den andre rettsforfølgelsen av NK var av strafferettslig karakter, og EU-domstolen går derfor videre til å vurdere om det var snakk om en dobbeltstraff for samme faktiske forhold i charterets forstand.

Prinsippet om ne bis in idem krever for det første at det foreligger en endelig avgjørelse («bis»), og for det andre at det samme faktiske forholdet er omfattet av den forutgående avgjørelsen og av den etterfølgende avgjørelsen («idem»).

Når det gjelder det første kriteriet («bis»), er det avgjørende at personens strafferettslige ansvar har blitt vurdert og at det etter dette er truffet en endelig avgjørelse om at vedkommende blir domfelt eller frikjent, jf. C-203/20 AB mfl. avsnitt 57. Dette kriteriet henger sammen med prinsippet om rettskraft og har til formål å garantere rettsikkerhet og forutsigbarhet, jf. C-151/20 Nordzucker mfl. avsnitt 62. Videre fremhever EU-domstolen at medlemsstatenes kvalifisering av det rettslige forholdet ikke er avgjørende, da artikkel 50 må tolkes likt i alle medlemsstater. EU-domstolen kommer til at NK i den første straffesaken ble funnet strafferettslig uskyldig etter et omfattende bevismateriale, og at det første kriteriet i prinsippet ne bis in idem er oppfylt.

Når det gjelder det andre kriteriet («idem»), var spørsmålet om de faktiske handlingene som lå til grunn for straffeforfølgelsen i sak nr. 2 var identiske med dem som førte til frifinnelsen i sak nr. 1. Det avgjørende i denne vurderingen er om de faktiske handlingene i de to sakene «udgjør en helhet af handlinger, der er uløselig forbundne i tid og i sted samt med hensyn til deres gensstand», jf. C-790/19 LG og MH avsnitt 79. EU-domstolen fremhever at straffeforfølgelsen i sak nr. 2 både tidsmessig og geografisk gjaldt samme faktiske forhold som straffeforfølgelsen i sak nr. 1. EU-domstolen finner derfor at det foreligger et inngrep i vernet mot dobbelt straffeforfølgning i charterets artikkel 50.

Kan inngrepet rettferdiggjøres?

EU-domstolen vurderer videre om inngrepet kan rettferdiggjøres med grunnlag i artikkel 52 nr. 1. Etter denne bestemmelsen kan begrensninger i charterets grunnleggende rettigheter rettferdiggjøres dersom begrensningene er nødvendige, og svarer til formål av allmenn interesse eller et behov om beskyttelse av andre rettigheter og friheter.

EU-domstolen fremholder at dobbelt straffeforfølgning basert på forutsigbar lovgivning vil kunne rettferdiggjøres hvis de to straffeforfølgningene forfølger ulike formål, jf. C-117/20 bpost avsnitt 43. De to straffeforfølgelsene i denne saken gjaldt imidlertid begge overtredelse av pengespillovgivningen i Østerrike og forfulgte samme formål. Inngrepet i vernet mot dobbelt straffeforfølgning kunne derfor ikke rettferdiggjøres med grunnlag i artikkel 52 nr. 1.

EU-domstolens konklusjon

Artikkel 50 i EUs charter om grunnleggende rettigheter skal tolkes slik at den er til hinder for at en person pålegges en sanksjon av strafferettslig karakter for overtredelse av en bestemmelse i nasjonal lovgivning når denne personen har blitt frifunnet i en tidligere rettsavgjørelse basert på samme faktiske forhold, men basert på en annen bestemmelse i lovgivningen.

EUs Charter om Grunnleggende Rettigheter er ikke del av EØS-avtalen, men er i stor grad – men ikke fullt ut – likelydende med EMK. Charterets artikkel 50 om forbudet mot dobbeltstraff («ne bis in idem») har en likelydende bestemmelse i EMK tilleggsprotokoll 7 artikkel 4 som Norge er bundet av. Ifølge charterets artikkel 53 skal charteret ikke gi noe dårligere vern enn EMK, noe som gjør at praksis fra EMD ofte er relevant for EU-domstolen. Pengespillovgivningen i Norge må også være i tråd med de fire frihetene i EØS-avtalen, noe som gjør at avgjørelsen kan være interessant også i norsk øyemed.

(C-55/22)

SB