Sakens bakgrunn

I Polen har det statseide selskapet PWPW ansvaret for produksjon av identitetsdokumenter og offentlige dokumenter som inneholder sensitive opplysninger, som for eksempel stemmesedler, kontrollklistremerker til kjøretøy, stemmesedler og holografiske merker. Tjenestekontrakten som den polske staten har gitt PWPW er tildelt det foretaket direkte uten en forutgående anbudsprosess. Polen mente at tjenestekontrakten kunne unntas direktiv 2014/24/EU av sikkerhetshensyn, jf. artikkel 15 nr. 2 og 3. EU-kommisjonen var av den oppfatning at Polens begrunnelse for å unnta tjenestekontrakten fra forutgående konkurranse ikke var tilfredsstillende, og besluttet derfor å anlegge traktatbruddsak for EU-domstolen med påstand om at Polen har brutt sine forpliktelser etter direktivets artikkel 1 nr. 1 og 3, artikkel 15 nr. 2 og 3, sammenholdt med artikkel 346 nr. 1 a) i TEUF.

Sakens kjerne dreier seg om statens avhengighet av PWPW for at disse tjenestene skal oppfylle det beskyttelsesnivået for nasjonal sikkerhet som Polen ønsker. EU-domstolen har flere bemerkninger til tolkningen av unntakene i direktivets artikkel 15 nr. 2 og 3.

EU-domstolens vurdering

I saken var det uomtvistet at det mellom den polske stat og PWPW forelå en tjenestekontrakt med anslått verdi over terskelverdiene i artikkel 1 nr. 1. Direktiv 2014/24/EU kommer derfor i utgangspunktet til anvendelse, med en tilhørende plikt til å konkurranseutsette tjenestekontrakten. Spørsmålet i saken er om kontrakten likevel falt utenfor direktivets anvendelsesområde som følge av unntakene i artikkel 15 nr. 2 og 3.

Etter artikkel 15 nr. 2 får ikke direktivet anvendelse på offentlige kontrakter i den grad beskyttelse av en medlemsstats «vesentlige sikkerhetsinteresser» ikke kan sikres ved mindre inngripende tiltak. Etter artikkel 15 nr. 3 får direktivet heller ikke anvendelse dersom den offentlige kontrakten er erklært hemmelig eller skal ledsages av særlige sikkerhetstiltak, såfremt beskyttelsen av interessene ikke kan sikres med mindre inngripende tiltak. EU-domstolen skiller ikke skarpt mellom artikkel 15 nr. 2 og 3, og foretar en samlet behandling.

Begge unntakene dreier seg rundt begrepet «sikkerhet». EU-domstolen viser til sin egen praksis og presiserer at formålet med beskyttelse av nasjonal sikkerhet er å beskytte statens vesentlige funksjoner og grunnleggende samfunnsinteresser mot aktiviteter som alvorlig kan destabilisere et lands grunnleggende politiske, økonomiske og sosiale strukturer, jf. C-140/20 Commisioner of An Garda Siochana mfl. avsnitt 61 (omtalt i EUR-2022-13-4). Unntakene skal tolkes strengt, og selv om medlemsstatene overlates en viss skjønnsmargin til å bestemme hvilke tiltak som skal til for å beskytte landets vesentlige sikkerhetsinteresser, må staten godtgjøre at slike interesser ikke vil kunne vært oppfylt innenfor rammene av en anbudskonkurranse, jf. C-187/16 Statstrykkeri avsnitt 77–79 (omtalt i EUR-2018-9-6).

Et av argumentene til Polen for at det samme sikkerhetsnivået ikke kunne sikres innenfor rammene av en anbudskonkurranse, var at risikoen for at selskapet skulle gå konkurs ikke var til stede så lenge selskapet var offentlig eid. EU-domstolen avviser argumentet og fremholder at staten har stor frihet til å stille krav til økonomisk soliditet i kontrakten som legges ut på anbud, jf. artikkel 58 nr. 3 i direktivet. EU-domstolen presiserer også at risikoen for at PWPW går konkurs heller ikke er fraværende.

Polen fremhevet videre viktigheten av fortrolig behandling av hemmelige dokumenter, samt systemene disse var lagret på. Den polske staten mente at hensynet til å unngå forfalskning og misbruk av offentlige dokumenter nødvendiggjorde at et statseid selskap hadde ansvaret for behandlingen. EU-domstolen anerkjente hensynet som et tvingende allment hensyn, men presiserer at en slik fortrolighet i utgangspunktet kan sikres også ved en anbudskonkurranse. Et eksempel er gjennom å redusere antallet tilbud som skal forhandles, jf. artikkel 29 nr. 6 i direktiv 2014/24/EU. Et annet eksempel er å pålegge tilbudsgiverne taushetsplikt der brudd på denne plikten er sanksjonsbelagt, jf. C-187/16 Statstrykkeri avsnitt 93.

EU-domstolen kommer til at manglende anbudskonkurranse med begrunnelse i dette hensynet vil være uforholdsmessig når det gjelder PWPWs fremstilling av offentlige dokumenter som avgiftsmerker, kontrollmerker, stemmesedler osv. Derimot fremholder EU-domstolen at manglende anbudskonkurranse begrunnet i det samme hensynet vil være forholdsmessig hva gjelder PWPWs fremstilling av visse offentlige dokumenter som identitetskort for soldater, tjenestekort for politibetjenter, statlige sikkerhetsagenter, tjenestemenn i etterretningstjenesten osv.

Det gjøres altså et skarpt skille mellom enkelte typer identitetskort, og andre offentlige dokumenter. Når begrunnelsen for unnlatelse av anbudskonkurranse for førstnevnte kategori regnes som forholdsmessig, er det fordi disse dokumentene ligger i kjernen av formålet om beskyttelsen av nasjonal sikkerhet. De kan derfor begrunne ytterligere krav til fortrolighet enn det som er mulig å sikre gjennom en anbudskonkurranse.

EU-domstolen kommer etter dette til at Polen ikke har anvendt artikkel 15 nr. 2 og 3 korrekt når staten tildelte PWPW en tjenestekontrakt uten forutgående konkurranse, med unntak av tjenestene som gjaldt fremkalling av soldaters personlige dokumenter og identitetskort, tjenestekort for politibetjenter, grensevakter, statlige sikkerhetsagenter og tjenestemenn ved den militære kontraspionasjetjenesten.

EU-domstolens konklusjon

Republikken Polen har tilsidesatt sine forpliktelser etter artikkel 1 nr. 1 og 3, artikkel 15 nr. 2 og 3 i direktiv 2014/24/EU sammenholdt med artikkel 346 nr. 1 i TEUF, ved at polsk lovgivning har innført utelukkelser, som ikke er fastsatt i direktiv 2014/24/EU, med hensyn til fremstillingen av offentlige dokumenter i den polske loven om offentlige kontrakter, med unntak av fremkalling av soldaters personlige dokumenter og identitetskort, tjenestekort for politibetjenter, grensevakter, statlige sikkerhetsagenter og tjenestemenn ved den militære kontraspionasjetjenesten.

Direktiv 2014/24/EU er inntatt i EØS-avtalens vedlegg XVI (Offentlige innkjøp) og er gjennomført i norsk rett ved lov 17. juni 2016 nr. 73 om offentlige anskaffelser (anskaffelsesloven) og forskrift 12. august 2016 nr. 974 om offentlige anskaffelser (anskaffelsesforskriften).

(C-601/21)

SB