Sakens bakgrunn

Som følge av en ESA-prosess som har foregått siden 2015 om en direktetildeling av tjenestekontrakt fra en rekke kommuner til Midtre Namdal Avfallsselskap IKS (MNA), ble ESA oppmerksom på en påstått uheldig praksis hos norske kommuner. Praksisen går ut på at kommunene tildeler interkommunale selskaper, som MNA, tjenestekontrakter om håndtering av kommunens kommersielle avfall, direkte og uten forutgående konkurranse.

Et eksempel på denne praksisen er tjenestekontrakten mellom Sunnfjord Miljøverk IKS (SUM) og selskapets eierkommuner om håndtering av kommunalt avfall. Tjenestekontrakten ble gitt SUM direkte, uten slik forutgående anbudskonkurranse direktiv 2014/24/EU krever. Med dette som bakgrunn sendte ESA et formelt åpningsbrev til KLD 27. september der overvåkingsorganet redegjør for hvorfor man mener en slik direktetildeling strider mot direktivet.

Staten er av den oppfatning at flere av unntakene i anskaffelsesdirektivet kommer til anvendelse, slik at direktetildelingen ikke strider mot EØS-retten. I det formelle åpningsbrevet tilbakeviser ESA alle statens anførsler om hvorfor direktivet ikke får anvendelse.

ESAs vurdering

Unntaket i artikkel 11

Den opprinnelige begrunnelsen og hovedargumentet til staten for at den aktuelle tjenestekontrakten var unntatt direktiv 2014/24/EU, er at artikkel 11 i direktivet gjør unntak for «kontrakter om offentlig tjenesteyting som tildeles av en offentlig oppdragsgiver til en annen offentlig oppdragsgiver eller til en sammenslutning av offentlige oppdragsgivere på grunnlag av en enerett som disse innehar i henhold til offentliggjorte lover og forskrifter som er forenlige med traktaten».

ESA mener på sin side at vi ikke står overfor en «enerett» i artikkel 11s forstand. ESA uttaler at det avgjørende for om det foreligger en enerett etter direktivet er at et foretak har en beskyttet rettighet som er egnet til å påvirke andre foretaks mulighet til å utøve økonomisk virksomhet innenfor samme geografiske område og under noenlunde samme vilkår, jf. C-475/99 Ambulanz Glöckner avsnitt 24 og artikkel 23 i direktiv 2014/23/EU [Konsesjonskontraktsdirektivet]. Siden kommunene har inngått tjenestekontrakten for å dekke sitt eget behov for håndtering av eget kommersielt avfall, mener ESA at avtalen ikke har noen innflytelse på andre økonomiske aktører som ønsker å gjennomføre samme tjenester innenfor det samme geografiske området. En står følgelig ikke overfor en «enerett» og artikkel 11 kommer derfor ikke til anvendelse.

Selv om ikke staten formelt har anført andre grunnlag for at anskaffelsesdirektivet ikke kommer til anvendelse for tjenestekontrakten mellom kommunene og SUM, drøfter ESA unntakene som staten anførte i prosessen med MNA.

Unntaket i artikkel 12 (3)

Først redegjør ESA for hvorfor artikkel 12 (3) (unntak for såkalte «in house»-avtaler) i direktivet ikke kan begrunne at direktivet unntas. Etter bestemmelsen kan en offentlig tjenestekontrakt unntas fra direktivet dersom nærmere vilkår er oppfylt.

For det første mener ESA at staten ikke har vist at disse vilkårene er oppfylt. For det andre vil det ifølge ESA være i strid med prinsippet om gjennomsiktighet å anføre artikkel 12 (3) som unntaksgrunn fra direktivet etter at tjenestekontrakten er gitt SUM. Med henvisning til C-285/18 Irgita (omtalt i EUR-2019-18-3) avsnitt 44–48, mener ESA at når staten eksplisitt begrunnet unntakelsen fra anskaffelsesdirektivet med artikkel 11, vil det utelukke dem fra å senere begrunne unntakelsen med artikkel 12. Dersom en eksplisitt bruk av artikkel 11 ikke skal føre til preklusjon av en senere bruk av artikkel 12, vil dette stride mot prinsippet om gjennomsiktighet, mener ESA.

Unntaket i artikkel 1 (6)

Etter artikkel 1 (6) vil tjenestekontrakter som innebærer en overdragelse av myndighet ikke rammes av anskaffelsesdirektivet. Til slutt redegjør ESA for hvorfor den aktuelle tjenestekontrakten ikke kan regnes som en slik overdragelse av myndighet fra kommunene og til SUM.

I motsetning til avfallshåndtering i hushold, har ikke kommunene noen forpliktelser knyttet til kommersiell avfallshåndtering. For at en skal stå overfor en overføring av myndighet kreves det at bestemte lovpålagte rettigheter og plikter overføres til et annet organ, jf. C-51/15 Remondis avsnitt 55. Ettersom kommunens behov for kommersiell avfallshåndtering ikke skiller seg fra andres private bedrifters behov for slik avfallshåndtering, foreligger det ifølge ESA ikke noen overføring av myndighet. Kontrakten gitt til SUM er derfor et eksempel på at kommunen opptrer som en privatrettslig aktør i markedet, og ikke som en aktør som utfører offentlig myndighetsutøvelse.

ESAs konklusjon

De norske kommunene Askvoll, Fjaler, Gaular, Hyllestad, Jølster, Naustdal og Førdes direkte tildeling av tjenestekontrakt til Sunnfjord Miljøverk IKS om håndtering av kommunens kommersielle avfall er i strid med deres forpliktelser etter artikkel 1 (1), 4 bokstav c og 11 i direktiv 2014/24/EU.

Direktiv 2014/24/EU er inntatt i EØS-avtalens vedlegg XVI (Offentlige innkjøp) og er gjennomført i norsk rett ved lov 17. juni 2016 nr. 73 om offentlige anskaffelser (anskaffelsesloven) og forskrift 12. august 2016 nr. 974 om offentlige anskaffelser (anskaffelsesforskriften).

(Decision No 136/23/COL)

SB