Sakens bakgrunn

Norge har kraftkabler til land i EU og Storbritannia. Elektrisk kraft regnes som en vare etter EØS-avtalen artikkel 8, og omfattes dermed av det frie varebytte i EØS. EU-domstolen har slått fast at eksport av elektrisk kraft ikke kan begrenses for å beskytte nasjonale markeder fra prisøkning, jf. C-648/18 Hidroelectrica avsnitt 42 og 43.

Allerede med energiloven av 1990 ble det åpnet for konkurranse på kraftmarkedet, og EUs to første energimarkedspakker hadde derfor liten betydning for Norge. Den tredje energimarkedspakken vedtok EU i 2009. Den består blant annet av forordning (EF) nr. 713/2009 (ACER-forordningen) og forordning (EF) nr. 714/2009 (grensehandelforordningen). Forordningenes hovedformål er å lette omsetning av elektrisitet og naturgass over landegrensene.

EØS-komiteen vedtok 5. mai 2017 å ta EUs tredje energimarkedspakke inn i EØS-avtalen. Her inngår reglene om opprettelse av ACER – Agency for the Cooperation of Energy Regulators – et byrå som skal lette samarbeidet om energihandelen over landegrensene. EØS-komiteens tilpasninger gjør at beslutninger som gjelder EFTA-landene ikke treffes av ACER, men av ESA. Pakken krever også at statene utpeker en nasjonal, uavhengig reguleringsmyndighet. I Norge er dette Reguleringsmyndigheten for energi (RME).

Regjeringen anså Stortingets samtykke som nødvendig før EØS-komiteens beslutning kunne bli bindende. På bakgrunn av uttalelser fra Justisdepartementets lovavdeling, fant regjeringen at samtykke kunne gis etter Grunnloven § 26 andre ledd. I samsvar med dette samtykket Stortinget til regjeringens godkjenning av EØS-komiteens beslutning. Energimarkedspakken er gjennomført i energiloven og naturgassloven med forskrifter.

Foreningen Nei til EU gikk til sak mot staten, med påstand om at EUs tredje energimarkedspakke overfører så mye myndighet at samtykke ikke kunne gis etter Grunnloven § 26 andre ledd, slik at eventuelt samtykke skulle vært gitt etter Grunnloven § 115.

Høyesteretts vurdering

Sakens hovedspørsmål er om gjennomføringen av tredje energimarkedspakke innebærer en så inngripende myndighetsoverføring at vedtaket ikke kunne treffes etter Grunnloven § 26 andre ledd. To underspørsmål i den forbindelse, er hvilken vekt domstolene skal legge på Stortingets eget syn på grunnlovsspørsmålet, og om myndighetsoverføringen i EUs tredje energimarkedspakke skal vurderes isolert eller i sammenheng med tidligere myndighetsoverføringer på energisektoren.

Skal myndighetsoverføringen vurderes isolert eller i sammenheng med tidligere myndighetsoverføring?

Høyesterett understreker at Stortinget kan velge å se flere myndighetsoverføringer i sammenheng, slik at spørsmålet for Høyesterett er om Stortinget – og domstolene ved en eventuell domstolskontroll – ved «lite inngripende»-vurderingen har plikt til å gjøre det.

Høyesterett konstaterer at slik Grunnloven § 26 andre ledd er utformet, blir det naturlige utgangspunktet at det er traktaten Stortinget er bedt om å samtykke i som danner rammen for vurderingen av om myndighetsoverføringen er lite inngripende.

Høyesterett finner at ordlyden i § 26 ikke gir grunnlag for en plikt til å vurdere myndighetsoverføringen sammen med tidligere myndighetsoverføring, og at hverken forarbeidene til § 26 eller til tidligere § 93, nå § 115, sier noe om dette.

Høyesterett konstaterer videre at Stortingets praksis om samtykkevedtak er omfattende, men ikke inneholder eksempler på at myndighetsoverføring er vurdert i sammenheng med tidligere myndighetsoverføring, og at Stortinget i flere saker har hatt foranledning til å foreta en samlet vurdering, uten å gjøre det. Stortingets praksis gir dermed ikke grunnlag for å oppstille et krav om at trinnvis myndighetsoverføring må vurderes samlet.

Høyesterett nevner en rekke reelle hensyn som taler for en plikt til å vurdere myndighetsoverføringer sammen med tidligere overføringer, blant annet at en isolert vurdering vil kunne gjøre det mulig å svekke mindretallsgarantien i Grunnloven § 115.

Høyesterett finner imidlertid at andre reelle hensyn taler mot en slik plikt, blant annet at det vil være vanskelig for Stortinget å avgjøre hvilke myndighetsoverføringer som må vurderes sammen med den aktuelle overføringen, og dermed gi mindre forutberegnelighet og krevende beslutningsprosesser.

Høyesterett finner at Stortinget ikke har en generell plikt til å vurdere en ny myndighetsoverføring i sammenheng med tidligere myndighetsoverføringer på samme saksfelt, men at det ikke kan utelukkes at det i spesielle tilfeller kan tenkes unntak.

Hvilken vekt skal domstolene legge på Stortingets syn på grunnlovsspørsmålet?

Høyesterett understreker at Grunnloven § 2 innebærer at andre myndigheter ikke kan binde domstolene til å bygge grunnlovskontrollen på en annen forståelse av Grunnloven enn den domstolene finner riktig. Stortingets syn vil likevel kunne få betydning ved domstolenes tolkning av Grunnloven og ved den konkrete vurderingen av hvor inngripende myndighetsoverføringen er.

Høyesterett begynner drøftelsen med en presentasjon av to plenumssaker fra 1950-tallet, og da spesielt Rt-1952-1089 Hvalavgift. I Hvalavgift skilte Høyesterett mellom grunnlovsbestemmelser som direkte verner borgerne, og bestemmelser som er skranker for delegasjon til andre statsorganer. I det siste tilfellet hadde Stortingets syn stor vekt. Denne todelingen ble utviklet til en tredeling i Kløfta-dommen, Rt-1976-1. I Kløfta slo Høyesterett fast at Grunnlovsbestemmelser til vern om økonomiske rettigheter står i en mellomstilling. Stortingets forståelse av loven må i slike tilfeller spille en «betydelig rolle» når domstolene skal avgjøre grunnlovmessigheten, og domstolene må «vise varsomhet» med å sette sin vurdering over lovgiverens.

Når det foreligger en rimelig tvil, og Stortinget «klart har vurdert og bygd på» at loven ikke kommer i strid med Grunnloven, skal domstolene derfor vike tilbake for å konstatere grunnlovsstrid. Men hvis domstolene finner at det er hevet over rimelig tvil at loven vil føre til resultater som er i strid med Grunnloven, må loven vike. Kravet «klart har vurdert og bygd på» innebærer at Stortingets standpunkt må være basert på et «overveid syn».

Tredelingen er bekreftet i en rekke saker, se eksempelvis Rt-2010-535 Opplysningsvesenets fond. Den er også lagt til grunn av Stortinget ved vedtakelsen av Grunnloven § 89. Høyesterett bemerker imidlertid at læren har utviklet seg, og at inndelingen er relativt grov. Plasseringen av en bestemmelse innenfor tredelingen er dermed kun et utgangspunkt som kan justeres etter en konkret vurdering av bestemmelsens art, formål og utforming samt de faktiske forholdene i saken.

Høyesterett slår fast at Grunnloven § 26 andre ledd og § 115 er kompetanse- og saksbehandlingsregler, og dermed i kategorien med lavest prøvingsintensitet. Overføring av myndighet ut av riket gir imidlertid bestemmelsene en tilleggsdimensjon som skiller dem fra andre bestemmelser i samme kategori. Mens «lite inngripende»-vurderingen i Grl. § 26 (2) beror på et praktisk-politisk skjønn, har den også innslag av rettslige vurderinger som domstolene er godt skikket til å foreta.

Høyesterett konkluderer med at prøvingen av vurderingen i Grl. § 26 (2) går lenger enn det som i alminnelighet gjelder ved Kløfta-dommens tredje kategori av grunnlovsbestemmelser, og er lik prøvingsintensiteten mot økonomiske rettigheter. Det betyr at Stortingets syn på grunnlovsspørsmålet skal tillegges betydelig vekt, med mindre det er hevet over rimelig tvil at stortingsflertallets valg av fremgangsmåte ikke er i samsvar med Grunnloven.

Er myndighetsoverføringen i tredje energimarkedspakke lite inngripende?

Høyesterett tar først stilling til om tredje energimarkedspakke innebærer en myndighetsoverføring, og kommer til at det foreligger to former for myndighetsoverføring i godkjenningen av EUs tredje energimarkedspakke. Den første formen følger av ACER-forordningen artikkel 8, som gir ESA kompetanse til å treffe vedtak etter ACER-forordningen artikkel 8 overfor RME, som RME er forpliktet til å gjennomføre uten å kunne instrueres av norske overordnede forvaltningsmyndigheter. Den andre følger av grensehandelforordningen artikkel 20 og 22, som gir ESA påleggs- og sanksjonsmyndighet.

Deretter vurderer Høyesterett om disse to former for myndighetsoverføring er «lite inngripende» etter Grunnloven § 26 andre ledd. Relevante momenter i vurderingen er bl.a. arten av myndigheten, omfanget av myndighetsoverføringen, om den gjelder et bestemt og avgrenset saksområde, og om den er basert på gjensidighet og likeverdig deltakelse.

Myndighetsoverføringen etter ACER-forordningen artikkel 8

Artikkel 8 gir ESA myndighet til å treffe vedtak overfor RME, en statlig myndighet, men ikke overfor norske markedsaktører eller enkeltpersoner. Myndighetsoverføringen er dermed kun en folkerettslig forpliktelse. Samtidig mister regjeringen instruksjonsmyndighet etter Grunnloven § 3. Selv om regjeringens instruksjonsmyndighet avskjæres, er RME fortsatt underlagt norsk lov og RMEs vedtak kan bringes inn for Energiklagenemnda og norske domstoler.

Vedtaksmyndigheten gjelder kun forhold av funksjonell og faglig karakter, altså forhold på et bestemt og avgrenset område. Enkeltvedtakene vil dessuten kun ha betydning for et begrenset antall norske foretak, og være i tråd med et detaljert EØS-regelverk gjennomført i norsk rett.

Kraftforsyning og -overføring berører viktige samfunnsmessige og politiske interesser, men Høyesterett bemerker at myndighetsoverføringen i EUs tredje energimarkedspakke kun går ut på fastsetting av praktiske og funksjonelle løsninger for å få strømforsyningen til å virke best mulig over landegrensene når landene ikke blir enige seg imellom – ikke spørsmål som bygging av utenlandskabler, fastsetting av strømpriser o.l.

Når det gjelder gjensidighet og likeverdig deltakelse, uttaler Høyesterett at RME kan øve innflytelse på ACER gjennom aktiv deltakelse i styre, arbeidsgrupper og høringer, og uttale seg om ACERs utkast til ESA og ESAs utkast til vedtak som skal rettes mot RME. Siden RME er et uavhengig organ, kan imidlertid ikke regjeringen påvirke beslutningsprosessene direkte.

Myndighetsoverføringen etter grensehandelforordningen artikkel 20 og 22

Artikkel 20 og 22 gir ESA myndighet til å treffe vedtak om utlevering av opplysninger, og til å ilegge betydelige bøter. ESA har dermed fått overført forvaltningsmyndighet. Bøtene må imidlertid være forholdsmessige, og kan overprøves av EFTA-domstolen.

Myndigheten er kun subsidiær. Norske myndigheter kan også selv skaffe informasjon fra foretakene, og opplysningsplikten overfor ESA er begrenset til ett bestemt formål. Opplysningene må være nødvendige for å utarbeide regelverk om avgrensede spørsmål for en enkelt bransje, noe Norge også har interesse av.

De samfunnsmessige og politiske interessene som berøres, står i samme stilling som ved ACER-forordningen artikkel 8. Det overføres myndighet på et viktig samfunnsområde, men overføringen er svært begrenset.

Høyesteretts konklusjon

Etter en samlet vurdering av myndighetsoverføringen i ACER-forordningen artikkel 8, og grensehandelforordningen artikkel 20 og 22, konkluderer Høyesterett med at myndighetsoverføringen kun er lite inngripende. Grunnlovens regler ble dermed ikke brutt da Stortinget i 2018 samtykket i å ta EUs tredje energimarkedspakke inn i EØS-avtalen.

(HR-2023-2030-P)

SJJG