Sakens bakgrunn

Organisasjonen Right to Know ba i 2016 den irske regjeringen om innsyn i alle referater fra regjeringsdiskusjoner mellom 2002 og 2016 om Irlands drivhusgassutslipp. Irske myndigheter avslo kravet, og Right to Know angrep deretter avslaget i det irske rettssystemet.

1. juni 2018 slo High Court (førsteinstansdomstolen i Irland) fast at avslagsgrunnen i miljøinformasjonsdirektivet artikkel 4 nr. 1 bokstav e var anvendelig, men at dette krevde en interesseavveining som irske myndigheter ikke hadde gjort. Irske myndigheter ga deretter Right to Know delvis innsyn.

I denne saken – som også verserer for High Court – angriper Right to Know avgjørelsen fra 1. juni 2018 og krever at denne mister rettskraft. Bakgrunnen for kravet er at Right to Know hevder at den nevnte avslagshjemmelen ikke kunne anvendes, og at riktig avslagshjemmel var artikkel 4 nr. 2 bokstav a. Den irske domstolen forela spørsmålet for EU-domstolen.

EU-domstolens vurdering

Første spørsmål

Miljøinformasjonsdirektivet artikkel 4 gir medlemsstatene adgang til å nekte miljøinformasjon.

Det første spørsmålet er om referater fra formelle møter i en medlemsstats regjering er «interne meldinger» etter artikkel 4 nr. 1 bokstav e, alternativt at innsyn vil skade «fortroligheten i offentlige myndigheters saksbehandling etter artikkel 4 nr. 2 bokstav a.

EU-domstolen bemerker innledningsvis at formålet med miljøinformasjonsdirektivet er å sikre at EU-lovgivningen samsvarer med Århuskonvensjonen, se C-619/19 Baden-Württemberg avsnitt 28 (omtalt i EUR-2021-2-1). Miljøopplysninger skal i utgangspunktet utleveres, og unntak må tolkes restriktivt og kun gjøres i bestemte, klart avgrensede tilfeller, se Baden-Württemberg avsnitt 33.

EU-domstolen drøfter først artikkel 4 nr. 1 bokstav e, som tillater at innsynskrav i «interne meldinger» avslås.

Begrepet «melding» omfatter opplysninger rettet fra sender til mottaker, der mottakeren både kan være en juridisk eller faktisk person, se Baden-Württemberg avsnitt 37. Begrepet «interne» omfatter opplysninger som ikke beveger seg utenfor den offentlige myndighetens interne sfære, spesielt når de ikke er blitt gjort tilgjengelige for en tredjepart eller offentligheten, se Baden-Württemberg avsnitt 42.

Den aktuelle saken gjelder referater fra en rekke diskusjoner i regjeringen, som i prinsippet kan falle inn under begrepet «interne meldinger». Referatene gjengir informasjon som er utvekslet mellom regjeringsmedlemmer, og beholder sin interne karakter fordi de er taushetsbelagt.

EU-domstolen drøfter deretter artikkel 4 nr. 2 bokstav a, som sier at innsynskrav kan avslås dersom utlevering av informasjonen kan få negative følger for fortroligheten i de «offentlige myndigheters saksbehandling».

Begrepet «offentlige myndigheters saksbehandling» omfatter de siste trinnene i myndighetenes saksbehandling, som tydelig er angitt som saksbehandling og taushetsbelagt i nasjonal lovgivning, se C-204/09 Flachglas Torgau avsnitt 63 og 64 (omtalt i EUR-2012-4-4).

Regjeringsreferatene er taushetsbelagt etter den irske grunnloven. Hvorvidt referatene er fra de siste trinnene i myndighetenes saksbehandling, kan EU-domstolen imidlertid ikke slå fast med grunnlag i anmodningen om prejudisiell avgjørelse. Men dersom det er tilfellet, vil referatene omfattes av begrepet «offentlige myndigheters saksbehandling».

EU-domstolen konkluderer med at hvert av unntakene isolert sett synes å kunne anvendes i den aktuelle saken. Unntakene kan imidlertid ikke anvendes kumulativt.

Unntaket for «offentlige myndigheters saksbehandling» er snevert og skal kun beskytte opplysninger i siste etappe som er av følsom karakter. Unntaket for «interne meldinger» er derimot svært generelt, og skal sikre at myndighetene har et beskyttet rom for å drøfte fritt. EU-domstolen ser det slik at unntaket i artikkel 4 nr. 2 bokstav a er «lex specialis», og har forrang overfor artikkel 4 (1) bokstav e. Dersom opplysninger faller inn under artikkel 4 nr. 2 bokstav a, kan dermed kun dette unntaket anvendes – ikke artikkel 4 nr. 1.

Dette får større konsekvenser: Etter artikkel 4 nr. 1 (2) kan informasjon om miljøutslipp nemlig ikke unntas etter artikkel 4 nr. 2 bokstav a. Dermed må informasjon om miljøutslipp alltid utleveres, selv om det kan få negative følger for offentlige myndigheters saksbehandling.

EU-domstolen bemerker også at myndighetene ved avslag etter artikkel 4 nr. 1 eller nr. 2 alltid må avveie offentlighetens interesse av en eventuell utlevering mot interessen som ivaretas ved et avslag, se artikkel 4 nr. 2 (2).

Andre, tredje og fjerde spørsmål

EU-domstolen konkluderte i første spørsmål med at regjeringsdokumentene i den aktuelle saken omfattes av artikkel 4 nr. 2 bokstav a. High Court brukte derfor feil hjemmel i avgjørelsen fra 2018.

Det overordnede spørsmålet er om avgjørelsens rettskraft er i strid med EU-retten.

EU-domstolen bemerker at formålet med rettskraft er å sikre rettslig stabilitet, ved at avgjorte saker ikke på nytt rippes opp i, se C-116/20 Avio Lucos avsnitt 93. EU-retten krever ikke at rettskraftige avgjørelser gjenåpnes, selv om disse skulle vise seg å være i strid med EU-retten, se Avio Lucos avsnitt 94.

Rettskraft er ikke regulert i EU-retten. Det følger imidlertid av ekvivalensprinsippet at medlemsstaters rettskraftregler vedrørende EU-rett ikke kan være mindre gunstige enn de som gjelder for rent nasjonale saker, og av effektivitetsprinsippet at reglene heller ikke kan være utformet slik at de i praksis gjør det umulig eller uforholdsmessig vanskelig å utøve sine EU-rettigheter, se Avio Lucos avsnitt 100. Miljøinformasjonsdirektivet artikkel 6 gjelder klageadgang, og er med på å sikre dette.

Spørsmålet er dermed om direktivets artikkel 6, sammenholdt med ekvivalens- og effektivitetsprinsippet, er til hinder for dommens rettskraft.

EU-domstolen bemerker først at Right to Knows anførsel ble behandlet og forkastet i den rettskraftige dommen fra 2018. EU-domstolen mener det heller ikke er problematisk at High Court før domsavsigelsen ikke ba om prejudisiell avgjørelse av EU-domstolen. TEUV artikkel 267 gir nasjonale domstoler en vid adgang til å bringe spørsmål inn for EU-domstolen, av og til også en plikt. Dersom dette ikke gjøres, og det får negative konsekvenser for de det gjelder, kan medlemsstaten bli erstatningsansvarlig, se C-261/21 F. Hoffmann-La Roche avsnitt 58.

Erstatningsansvaret krever imidlertid ikke at rettsavgjørelsen som forårsaket tapet blir endret – kun at tapet erstattes, se C-224/01 Köbler avsnitt 39 (omtalt i EUR-2003-16-5) og C-160/14 Ferreira da Silva e Brito avsnitt 55 (omtalt i EUR-2015-14-3). Det at en domstol har misligholdt sin plikt til å forelegge et spørsmål for EU-domstolen, fører dermed ikke til at dommen mister sin rettskraft.

EU-domstolen påpeker imidlertid at hvis nasjonale prosessregler åpner for å gjenåpne en rettskraftig avgjørelse for å bringe situasjonen i samsvar med EU-retten, skal dette gjøres, se C-213/13 Impresa Pizzarotti avsnitt 62. Irske domstoler har en skjønnsmessig adgang til på visse betingelser å behandle rettskraftig avgjorte spørsmål på nytt. Dersom disse betingelsene er oppfylt i denne saken, har domstolen en plikt til å gjøre dette.

EU-domstolens konklusjon

EU-domstolen konkluderer med at avslagsgrunnen i artikkel 4 nr. 1 bokstav e om «interne meldinger» omfatter informasjon som sirkulerer i et offentlig organ og som på tidspunktet for anmodningen ikke har forlatt myndighetens interne sfære. Artikkel 4 nr. 2 bokstav a om «offentlige myndigheters saksbehandling» omfatter kun informasjon fra de siste fasene av en beslutningsprosess, som tydelig er angitt som saksbehandling i nasjonal lovgivning og taushetsbelagt i lov. Dersom informasjon faller inn under begge unntakene, må artikkel 4 nr. 2 bokstav a anvendes.

EU-domstolen konkluderer også med at artikkel 6, sammenholdt med ekvivalens- og effektivitetsprinsippet, ikke innebærer at rettskraftige avgjørelser må gjenåpnes for å bringe dem i tråd med EU-retten, med mindre nasjonale prosessregler åpner for det.

Miljøinformasjonsdirektivet er gjennomført i norsk rett gjennom miljøinformasjonsloven. Etter § 11 (1) kan krav om miljøinformasjon avslås dersom det er et «reelt og saklig behov» for det i det enkelte tilfelle og informasjonen kan unntas fra offentlighet i medhold av offentleglova. Vurderingen av «reelt og saklig behov» innebærer en avveining av de miljø- og samfunnsmessige interessene som ivaretas ved å utlevere informasjonen, mot interessene som ivaretas ved et avslag. EU-domstolens presisering av at kun avslagsgrunnen i artikkel 4 (2) bokstav skal brukes der det er mulig, og at denne ikke åpner for å tilbakeholde opplysninger om miljøutslipp, er av særlig interesse. Miljøinformasjonsloven går på mange måter lenger i å gi borgere rettigheter enn det som følger av direktivet, men akkurat dette punktet om miljøutslipp kan ikke leses ut av loven.

(C-84/22)

SJJG