Sakenes bakgrunn

I HR-2024-1107-A hadde en svensk statsborger som bodde i Norge reist til Sverige i slutten av april 2021. Han dro tilbake til Norge i begynnelsen av mai 2021. Ved ankomst fikk han beskjed om å ta inn på karantenehotell i Trysil. Han motsatte seg dette og dro i stedet hjem. Som følge av dette fikk han en bot på 20 000 kroner, som han ikke vedtok.

I HR-2024-1109-A hadde en norsk statsborger reist fra Sverige til Norge 11. juli 2021. Mannen kunne ikke fremvise negativ covid-test. Han fikk dermed en bot på 10 000 kroner, som han ikke vedtok.

I HR-2024-1110-A hadde en norsk statsborger reist fra Spania til Norge 16. september 2021. Kvinnen nektet å teste seg for covid-19 ved ankomst. Hun nektet også å levere utfylt skjema for innreiseregistrering. For dette fikk hun en bot på 12 500 kroner, som hun ikke vedtok.

Høyesteretts vurderinger

HR-2024-1107-A

I denne saken var det kun ett europarettslig spørsmål: om plikten til å ta inn på karantenehotell var en ulovlig restriksjon på mannens rettigheter etter unionsborgerdirektivet.

Høyesterett har tidligere forelagt spørsmålet for EFTA-domstolen, som kom med en rådgivende uttalelse i mars 2024 (sak E-5/23, omtalt i EuroRett nr. 20 2023 (EUR-2023-20-1)). Under henvisning til EFTA-domstolens uttalelse, innleder Høyesterett med å fastslå at plikten til å ta inn på karantenehotell begrenset retten til opphold etter unionsborgerdirektivet artikkel 7 nr. 1 bokstav a. Videre fastslår Høyesterett at covid-19-pandemien kunne begrunne restriksjoner, jf. direktivet artikkel 27 nr. 1 og 29 nr. 1. Deretter oppstiller Høyesterett de sentrale problemstillingene: (1) om de prosessuelle kravene i direktivet artikkel 30 og 31 var oppfylt og (2) om karantenehotellordningen var forholdsmessig.

Etter direktivet artikkel 30 skal staten underrette berørte personer om restriksjoner på deres frie bevegelighet og restriksjonenes begrunnelse. Under henvisning til E-5/23 avsnitt 57 uttaler Høyesterett at bestemmelsen både gjelder restriksjoner fastsatt i generelle rettsakter og i enkeltvedtak. Kravet må imidlertid lempes for restriksjoner fastsatt i generelle rettsakter. Ifølge EFTA-domstolen er kravet da at staten må gjøre allmennheten kjent med restriksjonen og dens begrunnelse gjennom offisielle publikasjoner og dekning i offisielle medier, jf. E-5/23 avsnitt 68. Dette kravet var etter Høyesteretts syn oppfylt. Covid-19-forskriften var kunngjort gjennom Norsk Lovtidend på gratisversjonen av Lovdata. Regjeringen hadde også informert allmennheten om karantenehotellordningen gjennom pressemelding, massemedia og på nettsiden sin.

Etter direktivet artikkel 31 må berørte personer kunne få restriksjonen prøvd av en domstol eller forvaltningsmyndighet. Høyesterett uttaler at en prejudisiell gyldighetskontroll i en erstatningssak eller en etterfølgende gyldighetskontroll vil være tilstrekkelig, med henvisning til C-432/05 Unibet avsnitt 56 flg. Høyesterett slår fast at disse kravene var innfridd, ettersom tiltalte ville hatt tilgang til slike gyldighetskontroller etter tvisteloven § 1-3, jf. HR-2022-718-A (Hyttekarantene) avsnitt 30 flg.

Høyesterett går deretter over til å vurdere om karantenehotellordningen var forholdsmessig. Dette besvares bekreftende. De viktigste poengene er at importsmitte i kombinasjon med nye virusvarianter truet folkehelsen og helsevesenet, samtidig som det ikke fantes mindre inngripende tiltak som var like effektive; hjemmekarantene var mindre effektivt og utreiseforbud var mer inngripende. I tillegg hadde borgerne en «betydelig grad av frihet» på karantenehotellene og ordningen ble fortløpende vurdert.

Høyesterett konkluderer derfor med at plikten til å ta inn på karantenehotell var en lovlig restriksjon på mannens rettigheter i unionsborgerdirektivet.

HR-2024-1109-A

I denne saken var det to europarettslige problemstillinger: (1) om påbudet om å fremlegge negativ covid-19-test ved innreise var i strid med grenseforordningen og (2) om påbudet var i strid med unionsborgerdirektivet.

Høyesterett innleder med noen relevante hovedpunkter i grenseforordningen. De kan oppsummeres slik: ifølge artikkel 1 skal det ikke foretas grensekontroll av personer som krysser de indre grensene mellom medlemsstater i EU. Dette gjelder også for Norge, etter at Norge trådte inn i Schengen-samarbeidet i 1999. Statene kan likevel utøve politimyndighet på grensen så lenge dette ikke har en «effect equivalent to border checks», jf. artikkel 23 bokstav a 1. pkt. I tillegg kan grensekontroll gjeninnføres midlertidig i inntil seks måneder, forutsatt at det foreligger en alvorlig trussel mot den offentlige orden eller indre sikkerhet, jf. artikkel 25 nr. 1. Nærmere vilkår må også være oppfylt, men disse var ikke relevante for saken.

Høyesterett drøfter først om påbudet om å fremlegge negativ covid-19-test utgjorde grensekontroll eller politimyndighet med tilsvarende virkning som grensekontroll, jf. artikkel 22 og 23 bokstav a 1. pkt. Etter en grundig gjennomgang av storkammerdommen i C-128/22 Nordic Info, uttaler Høyesterett at:

«Utøvelse av politimyndighet i grenseområdet for å sjekke at forbud mot inn- og utreise blir etterlevd under en pandemi for å sikre mot dødsrisiko i deler av befolkningen og mot overbelastning av helsevesenet, er ikke grensekontroll og har heller ikke virkninger som en grensekontroll. Dette forutsetter imidlertid at myndighetsutøvelsen klart skiller seg fra inn- og utreisekontroll som gjennomføres ved kryssing av den ytre Schengen-grensen.»

I den påfølgende subsumsjonen viser Høyesterett først til at påbudet om å fremlegge negativ covid-test hadde som formål å begrense importsmitte. Formålet var ikke grensekontroll. Høyesterett peker deretter på at påbudet hadde trekk som liknet grensekontroll ved den ytre Schengen-grensen; kontrollen var systematisk innrettet og for utenlandske statsborgere kunne utfallet bli bortvisning. Det var imidlertid også forskjeller; kontrollen var mindre intens enn grensekontroll ved ytre Schengen-grense, det gjaldt kun ved innreise, og det var mer selektivt, ettersom en rekke persongrupper var unntatt.

Høyesterett konkluderer derfor med at påbudet om å fremlegge negativ covid-test var lovlig myndighetsutøvelse etter grenseforordningen artikkel 23 bokstav a 1. pkt.

Høyesterett går deretter inn i en vurdering som ikke var nødvendig for resultatet: om seksmånedersgrensen i artikkel 25 nr. 4 var overskredet. Påbudet inngikk i en grensekontroll som varte totalt 330 dager mellom april 2020 og oktober 2021.

Høyesterett baserer seg her tungt på EU-domstolens storkammerdom i de forente sakene C-368/20 og C-369/20 NW. Etter denne dommen kan én og samme trussel aldri begrunne grensekontroll i mer enn seks måneder. En ny trussel kan derimot begrunne seks nye måneder med grensekontroll. Høyesterett peker på at kravet for å anse en trussel som ny, er at den må adskille seg fra den opprinnelige trusselen, jf. NW-dommen avsnitt 81. Videre peker Høyesterett på at ikke enhver endring er tilstrekkelig; NW-dommen avsnitt 72 viser at terskelen må «fastsettes slik at det sikres en rimelig balanse mellom hensynet til fri bevegelighet og behovet for å sikre offentlig orden og indre sikkerhet, herunder hensynet til folkehelsen, i den enkelte medlemsstat».

Staten pekte på nye virusvarianter som en ny trussel. Høyesterett uttaler at disse virusvariantene hadde skapt en krevende situasjon, ettersom de påførte helsevesenet større belastninger og gjorde det nødvendig med mer inngripende smitteverntiltak. Høyesterett konstaterer derfor at virusvariantene måtte anses som en ny trussel i lys av rettesnoren om å finne en rimelig balanse mellom hensynet til den frie bevegelighet og hensynet til folkehelsen. Virusvariantene begrunnet derfor seks nye måneder med grensekontroll.

Høyesterett konkluderer dermed med at seksmånedersgrensen i artikkel 25 nr. 4 ikke var overskredet.

Høyesterett går deretter over til å vurdere om covid-19-forskriften § 4a, hjemmelen for påbudet, var i strid med unionsborgerdirektivet.

Høyesterett tar utgangspunkt i at påbudet utgjorde en restriksjon på den frie bevegeligheten. Høyesterett peker deretter på at restriksjonen i HR-2024-1107-A oppfylte de prosessuelle kravene i direktivet artikkel 30 og 31. Resultatet måtte dermed være det samme her også. Videre fastslår Høyesterett at covid-19-pandemien kunne begrunne restriksjoner på den frie bevegeligheten etter direktivet artikkel 27 nr. 1 og 29 nr. 1. Høyesterett viser da til E-5/23 avsnitt 62.

Spørsmålet var derfor om påbudet var forholdsmessig. Høyesterett løser spørsmålet på liknende måte som i HR-2024-1107-A. Igjen er de viktigste poengene at importsmitte i kombinasjon med nye virusvarianter truet folkehelsen og helsevesenet, samtidig som det ikke fantes mindre inngripende tiltak som var like effektive. Høyesterett konkluderer derfor med at påbudet var forholdsmessig.

Høyesterett konkluderer derfor med at påbudet var i tråd med unionsborgerdirektivet.

HR-2024-1110-A

I denne saken behandler Høyesterett tilsvarende problemstillinger som i HR-2024-1109-A. Disse er: (1) om påbudene innebar grensekontroll strid med grenseforordningen og (2) om påbudene var i strid med unionsborgerdirektivet.

Høyesterett peker først på at påbudene var begrunnet i bekjempelse av importsmitte, slik som påbudet i HR-2024-1109-A. Videre peker Høyesterett på at påbudet om å avlegge covid-test er en fysisk undersøkelse som har få likhetstrekk med grensekontroll. Dette påbudet var derfor «utvilsomt» lovlig myndighetsutøvelse etter artikkel 23 bokstav a. Høyesterett uttaler deretter at påbudet om innreiseregistrering hadde klare likhetstrekk med påbudet i HR-2024-1109-A; det måtte skaffes og fremlegges dokumentasjon. I tillegg var kontrollen mindre intens og mer selektiv. Opplysningene som skulle innsamles, hadde dessuten betydning for smittevern og smittesporing. Høyesterett anser dermed også påbudet om innreiseregistrering som lovlig myndighetsutøvelse etter artikkel 23 bokstav a.

I vurderingen av om påbudet var i strid med unionsborgerdirektivet, nøyer Høyesterett seg med å vise til HR-2024-1109-A og at påbudet der var enda mer inngripende. Høyesterett konkluderer derfor med at påbudet ikke var i strid med unionsborgerdirektivet.

Forordning (EU) 2016/399 (grenseforordningen) er ikke inntatt i EØS-avtalen, men Norge er folkerettslig forpliktet av den gjennom Avtale mellom Rådet for Den europeiske union og Island og Norge om de sistnevnte statenes tilknytning til gjennomføringen, anvendelsen og videreutviklingen av Schengen-regelverket fra 1999. Forordningen er gjennomført i lov 20. april 2018 nr. 8 (grenseloven).

Direktiv 2004/38/EF (unionsborgerdirektivet) er inntatt i EØS-avtalens vedlegg V Fri bevegelighet for arbeidstakere og gjennomført i lov 15. mai 2008 nr. 35 (utlendingsloven) og forskrift 15. oktober 2009 nr. 1286 (utlendingsforskriften).

Ved drøftelsen av om Norge oversteg seksmånedersfristen i grenseforordningen artikkel 25 nr. 4, gikk Høyesterett i front i et spørsmål som ikke ennå er behandlet av EU-domstolen, men som man kan se for seg vil bli det. Man kan undre seg over hvorfor Høyesterett gjorde dette, i og med at det ikke var nødvendig for resultatet. Man kan for øvrig se for seg at EU-domstolen vil komme til motsatt resultat i en tilsvarende sak, dersom en slik oppstår. Det fremstår tross alt ikke åpenbart at terskelen for gjeninnføring av grensekontroll var nådd.

(HR-2024-1107-A, HR-2024-1109-A og HR-2024-1110-A)

EHM