Sakens bakgrunn

I 1979 ble selskapet Lekarna Ljubljana opprettet i Jugoslavia (nåværende Slovenia). Selskapet drev med salg av apotekvarer. Det ble tildelt aktiva som gjorde det mulig å utføre virksomheten. Ved vedtagelsen av lov om apoteker i 1991, fikk både private og offentlige aktører drive apotekvirksomhet. På bakgrunn av den nye lovgivningen opprettet Ljubljana kommune i 1997 en offentlig apotekinstitusjon Javni Zavod Lekarna Ljubljana (heretter J.Z. Lekarna Ljubljana). Kommunen presiserte at denne institusjonen var en rettsetterfølger for Lekarna Ljubljana og inntrådte i dens rettigheter og forpliktelser.

I 2016 mottok kommisjonen en klage fra det privateide apotekselskapet Petra Flašker, med påstand at Lekarna Ljubljana mottok statsstøtte etter TEUV artikkel 107. Klagen var begrunnet i at tildelingen av aktiva til forvaltning ikke var i overenstemmelse med markedsvilkårene, herunder tildeling av forretningslokaler. Kommisjonen konkluderte i avgjørelse av 24. mars 2020 at det ikke forelå statsstøtte. Avgjørelsen ble vedtatt uten at kommisjonen hadde innledet en inngående undersøkelsesprosedyre som fastsatt i TEUV artikkel 108 nr. 2.

19. juni 2020 tok Petra Flašker ut stevning ved Retten med påstand om opphevelse av kommisjonens avgjørelse. Retten tok påstanden til følge og opphevet avgjørelsen med den begrunnelse at kommisjonen, ved vurderingen av om det forelå statsstøtte, sto overfor alvorlige vanskeligheter og derfor burde ha innledet undersøkelsesprosedyre etter TEUV artikkel 108 nr. 2. Slovenia anket avgjørelsen og la ned påstand om at Rettens avgjørelse om å annullere kommisjonens avgjørelse skulle oppheves.

EU-domstolens vurdering

Slovenia fremførte fire anførsler til støtte for opphevelse. I det følgende vil EU-domstolens behandling av første og andre anførsel behandles, se dommens avsnitt 48 til 88.

EU-domstolen tar først for seg vurderingen av om det foreligger feil ved Rettens tolkning av TEUV artikkel 108. Fra artikkelens 108 nr. 3 sluttes det at kommisjonen først skal foreta en innledende undersøkelse av om det foreligger statsstøtte. Videre følger det av fast praksis at dersom kommisjonen i den innledende undersøkelsen støter på alvorlige vanskeligheter knyttet til om støtten er forenelig med det indre marked, skal kommisjonen iverksette de undersøkelsesprosedyrer som følger av TEUV artikkel 108 nr. 2, se forente saker C-508/21 P og C-509/21 P Kommisjonen og IGG mot Dansk Erhverv avsnitt 69 med videre henvisninger. Hvorvidt det foreligger alvorlige vanskeligheter er en objektiv vurdering, uten bruk av skjønn.

Kommisjonen har etter TEUV artikkel 108 nr. 3 plikt til å iverksette de undersøkelser som er nødvendige og som fjerner tvil knyttet til om støtten er i overenstemmelse med det indre marked. Saksøkeren kan påberope seg enhver omstendighet knyttet kommisjonens avgjørelse, innledende undersøkelse eller avgjørelsens innhold, til støtte for at det forelå alvorlige vanskeligheter. Parten som ønsker at avgjørelsen skal oppheves har bevisbyrden. Dersom det foreligger tvil knyttet til innretningens forenelighet med det indre marked eller mangler ved kommisjonens begrunnelse, er det i seg selv bevis som kan godtgjøre at kommisjonen burde ha innledet en formell undersøkelse.

Under henvisning til fast praksis, uttaler EU-domstolen at det ved undersøkelsen av om det det foreligger statsstøtte, kan være nødvendig at kommisjonen foretar en undersøkelse som går ut over de faktiske og rettslige omstendigheter som den opprinnelig er gjort kjent med. Det kan likevel ikke kreves at kommisjonen på eget initiativ og uten foranledning må skaffe alle opplysninger i forbindelse med saken. Dette gjelder også dersom slike opplysninger er offentlig tilgjengelige, se sak C-57/19 P Kommisjonen mot Tempus Energy og Tempus Energy Technology avsnitt 45.

Kommisjonen hadde i begrunnelsen kun vist til slovenske myndigheters utsagn om at de midler og eiendeler som Lekerna Ljubljana og J.Z. Lekerna Ljubljana har skaffet etter 1979, var ervervet på markedsvilkår. Domstolen bemerker at selv om en medlemsstat er forpliktet til lojalt samarbeid under hele undersøkelsesprosedyren av EUs statsstøtteregler, kan det ikke utelukkes at kommisjonen sto overfor alvorlige vanskeligheter ved undersøkelsen av saken. En fortolkning der kommisjonens tvil alene kan fjernes på grunnlag av nasjonale myndigheters begrunnelse, vil undergrave formålet med den innledende undersøkelse etter TEUV artikkel 108 nr. 2 og true kontrollmekanismen for statsstøtte og kommisjonen sine roller.

På denne bakgrunn slutter EU-domstolen seg til Rettens vurdering om at det forelå alvorlige vanskeligheter som gjorde at kommisjonen burde ha innledet en formell undersøkelsesprosedyre etter TEUV artikkel 108 nr. 2.

Slovenias tredje og fjerde anførsler, om at Retten hadde tilsidesatt sin begrunnelsesplikt og at dette innebar et brudd på EUs charter om grunnleggende rettigheter artikkel 47, ble forkastet.

EU-domstolens konklusjon

Anken forkastes.

TEUV artikkel 108 og 107 har sine motstykker i EØS-avtalen artikkel 61 og 62.

Det er ESA som har myndighet til å granske om EFTA-statene i EØS overholder reglene om statsstøtte. Granskningen skal utføres i samsvar med de føringer EØS-avtalens protokoll 26, gir anvisning på. På nåværende tidspunkt er ikke prosedyreforordningen (EU) 2015/1589 av 13. juli 2015 om fastsettelse av regler for anvendelse av artikkel 108 i Traktaten om den europeiske unions funksjonsmåte, innlemmet i protokoll 26. EFTA-landende vurderer per dags dato EØS-komiteens utkast til beslutning.

(C-447/22 P)

EOE