Redaktører: Lene Marita Berg Hermann, Eivind Hoffart Midtgård, Emma Osnes Eliassen
EU-domstolen fattet 4. oktober 2024 prejudisiell avgjørelse i sak C-727/22 om tolkningen av direktiv 2001/42/EF [plandirektivet] artikkel 2 bokstav a – begrepet «planer og programmer ... som kreves i henhold til lover og forskrifter».
Sakens bakgrunn
Den irske forfatningen bestemmer at den utøvende makt ligger hos regjeringen. Denne myndigheten har regjeringen brukt til å fastsette nasjonale rammer for planlegging (NPF). Disse rammene suppleres av en nasjonal utviklingsplan (NDP). Saken gjelder spørsmålet om disse planene omfattes av definisjonen i plandirektivet artikkel 2 bokstav a.
I en dom og en kjennelse fra 2020, ble en begjæring fra saksøker om å ugyldiggjøre vedtakene som fastsatte de to planene avvist. Saksøkerens anke til ankedomstolen ble også avvist i en dom i 2021, hvorpå vedkommende anket videre til Høyesterett i januar 2022. Hovedankepunktet var at kravene i plandirektivet ikke ble overholdt ved vedtakelsen av NPF og NDP.
Saksøker argumenterer for at rimelige alternativer til NPF ikke ble beskrevet eller vurdert slik plandirektivt krever, og at vurderingsprosessen for den foretrukne løsningen var mangelfull.
De irske myndighetene hevder imidlertid at NPF ikke var omfattet av direktivet da hverken NPF eller NDP er en plan eller et program «som kreves i henhold til lover og forskrifter» etter artikkel 2 bokstav a i direktivet. De hevder videre at NDP, som er et investeringsdokument, faller utenfor direktivets virkeområde.
Høyesterett forela flere tolkningsspørsmål for EU-domstolen, som kun behandlet spørsmålet om tolkningen av artikkel 2 bokstav a.
EU-domstolens vurdering
EU-domstolen vurderer om Irlands nasjonale planleggingsramme (NPF) faller inn under plandirektivet, som stiller krav om miljøvurdering av visse planer og programmer. Det sentrale spørsmålet var om NPF utgjør en «plan» eller et «program» i henhold til artikkel 2 bokstav a i direktivet, gitt at NPF er vedtatt av regjeringen med grunnlag i en irsk grunnlovsbestemmelse om den utøvende makt. Spesifikt skulle domstolen vurdere om vedtakelsen av NPF oppfylte det andre vilkåret i artikkel 2 bokstav a som sier at planer og programmer «som kreves i henhold til lover og forskrifter» er omfattet av direktivet.
Artikkel 3 (2) bokstav a krever at planer og programmer som påvirker spesifikke sektorer og setter rammer for fremtidige utbyggingstillatelser for prosjekter oppført i vedlegg I og II i direktiv 85/337/EØF, må gjennomgå miljøvurderinger. For å være omfattet av direktivet, må en plan både være vedtatt av en nasjonal, regional eller lokal myndighet og «kreves i henhold til lover og forskrifter», i tråd med definisjonen i artikkel 2 bokstav a. Altså, planen må være regulert av nasjonale bestemmelser som fastsetter hvilke myndigheter som kan vedta planen og hvordan prosessen skal foregå.
For NPF fant EU-domstolen at planen ikke oppfyller det andre vilkåret i artikkel 2 bokstav a. Planen ble vedtatt utelukkende på grunnlag av artikkel 28.2 i den irske grunnloven, som sier at den utøvende makten i staten skal utøves av regjeringen. Grunnlovsbestemmelsen etablerer myndighetens utøvende makt, men regulerer ikke vedtakelsesprosessen for planer eller programmer. Det er altså ingen spesifikk nasjonal rettslig bestemmelse som krever at NPF skal utarbeides eller vedtas.
Selv om direktivet må tolkes vidt for å sikre et høyt nivå av miljøbeskyttelse, kan ikke NPF anses omfattet av direktivet. En slik tolkning ville ignorere kravet i artikkel 2 bokstav a om at planen må «kreves» etter nasjonal lovgivning. Dette er også lagt til grunn i tidligere dommer, se sak C300/20, Bund Naturschutz in Bayern avsnitt 37 (omtalt i EUR-2023-6-5), som fastslo at en plan eller et program må ha et klart nasjonalt rettslig grunnlag for å være omfattet av direktivet.
Fordi NPF ble vedtatt på grunnlag av en grunnlovsbestemmelse uten spesifikke nasjonale krav til prosedyren, kan den ikke betraktes som en «plan» eller et «program» i henhold til plandirektivet.
EU-domstolens konklusjon
Et tiltak som alene er gjennomført på grunnlag av en grunnlovsbestemmelse som gir regjeringen utøvende makt, møter ikke kravet om at planen eller programmet må «kreves etter lov eller forskrift», og kan følgelig ikke utgjøre en «plan» eller et «program» etter artikkel 2 bokstav a.
Direktiv 2001/42/EF inntatt i EØS-avtalens vedlegg XX (Miljø) og gjennomført i norsk rett ved forskrift 21. juni 2017 nr. 854 om konsekvensutredninger.
Konsekvensutredningsforskriften nevner ikke noe krav om lovhjemmel for at forskriften skal komme til anvendelse. Norske myndigheter har imidlertid vært klare over lovhjemmelskravet i plandirektivet. Det viser NVEs forslag til nasjonal ramme for vindkraft fra april 2019. Her uttalte NVE at forskriften ikke kom til anvendelse «fordi NVEs forslag er et faglig råd som ikke er utarbeidet med grunnlag i en særskilt lovhjemmel», se NVE, Forslag til nasjonal ramme for vindkraft, 2019 s. 3.
(C-727/22)
LMBH