Sakens bakgrunn
Det rumenske advokatfirmaet AB & CD anla i 2018 sak for en førsteinstansdomstol i Romania med påstand om at tre forvaltningsvedtak vedrørende et deponeringsanlegg var ugyldige. Advokatfirmaet førte ikke saken på vegne av noen klient, men var selv saksøker.
Den rumenske staten hevdet at advokatfirmaet ikke hadde rettslig interesse ettersom selskapet ikke hadde påvist at saken berørte dets private rettigheter eller interesser. Den rumenske førsteinstansdomstolen tok utgangspunkt i rumensk lov om forvaltningssaker der det fremgår at saksøker primært må kunne vise til at en konkret og privat interesse er krenket for å ha søksmålskompetanse, og at krenkelse av allmennhetens interesser kun kunne anføres som et subsidiært grunnlag. Domstolen avviste derfor advokatfirmaets søksmål på dette grunnlaget.
Advokatfirmaet anket avgjørelsen til Curtuea de Apel Târgu Mureș (ankedomstolen i Târgu Mureș) som er den foreleggende rett. Domstolen var i tvil om kravene som følger av rumensk prosessrett er i tråd med EU-retten, og nærmere bestemt Århus-konvensjonen artikkel 9 (3), samt hvordan konvensjonen spilte inn på fordelingen av sakskostnader.
EU-domstolen blir forelagt tre spørsmål, men svarer kun på to. Disse omtales nedenfor.
EU-domstolens vurdering
Første spørsmål – Allmennhetens klageadgang etter Århus-konvensjonen
Det følger av Århus-konvensjonen artikkel 9 (3) at konvensjonspartene «skal sikre at allmennheten, der den oppfyller eventuelle kriterier fastsatt i nasjonal lovgivning, har tilgang til administrative eller rettslige prosedyrer for å bestride handlinger og unnlatelser begått av privatpersoner og offentlige myndigheter som er i strid med bestemmelsene i nasjonal lovgivning vedrørende miljø».
Det første spørsmålet EU-domstolen tar stilling til er om bestemmelsen skal tolkes slik at den er til hinder for nasjonale regler som innebærer at et advokatselskap kun har adgang til domstolsprøving hvis det kan godtgjøre en egeninteresse i søksmålet, eller at søksmålet har til formål å beskytte en rettsstilling som er direkte forbundet med selskapsformålet.
EU-domstolen presiserer innledningsvis at artikkel 9 (3) krever at hver konvensjonspart skal sikre at allmennheten har tilgang til administrative og rettslige prosedyrer, men bare der de eventuelle «kriterier» fastsatt i nasjonal lovgivning er oppfylt. Slike «kriterier» kan fastlegge kretsen av søksmålsberettigede, men ikke søksmålsgjenstanden (såfremt den omhandler miljø), jf. C-873/19 Deutche Umwlthilfe avsnitt 64.
EU-domstolen påpeker at konvensjonspartene ikke er forpliktet til å innføre regler som innebærer at hvem som helst kan angripe enhver statlig handling eller unnlatelse som berører miljøet (et såkalt actio popularis-system), jf. FNs økonomikommisjon for Europa, The Aarhus Convention: An Implementation Guide, 2014, s. 198. Hensynet til effektiv rettsbeskyttelse medfører imidlertid at nasjonal lovgivning ikke kan nekte én bestemt kategori av «allmennheten» – for eksempel advokatfirmaer – adgang til å utfordre en statlig handling, jf. C-826/18 Stichting Varkens in Nood mfl. avsnitt 50 (omtalt i EUR-2021-2-3).
Etter den rumenske loven om forvaltningssaker har saksøkere som ikke er miljøorganisasjoner søksmålskompetanse hvis disse har en «privat legitim interesse» i å angripe et forvaltningsvedtak. EU-domstolen finner at dette gjør det mulig for «allmennheten» å klage, uten at bestemte kategorier utelukkes.
Til slutt presiseres det at EU gjennom direktiv 2011/92/EU [Miljøvirkningsdirektivet 2011], som er ment å gjennomføre Århus-konvensjonen artikkel 9 (2), selv har avgrenset kretsen av søksmålsberettigede etter lignende linjer som dem Romania har. Etter artikkel 11 må «den berørte offentligheten» påvise «en tilstrekkelig interesse» for å ha klageadgang. I C-535/18 Land Nordrhein-Westfalen uttalte EU-domstolen at medlemsstatene står fritt til å stille krav om at myndighetenes handling krenker individuelle rettigheter som vilkår for slik interesse, se avsnitt 57 med videre henvisninger.
Den rumenske regelen om søksmålsinteresse var derfor ikke i strid med Århus-konvensjonen artikkel 9 (3).
Andre spørsmål – Århus-konvensjonens betydning for beregningen av sakskostnader
Det andre spørsmålet som EU-domstolen svarer på er om Århus-konvensjonen artikkel 9 (4) og (5), sammenholdt med charteret artikkel 47, skal tolkes slik at retten som skal treffe avgjørelse om fordelingen av sakskostnader, må ta hensyn til partenes og allmennhetens interesse av miljøbeskyttelse.
Etter Århus-konvensjonen artikkel 9 (4) skal medlemsstatene sikre at rettslige prosedyrer under konvensjonens materielle område ikke skal være «uoverkommelig dyre», mens artikkel 9 (5) oppstiller en plikt til å «vurdere å opprette mekanismer for å fjerne eller redusere økonomiske hindringer som står i veien for adgang til overprøving av avgjørelser som berører miljøet». Charteret artikkel 47 gjelder retten til effektive rettsmidler.
Innledningsvis bemerker EU-domstolen at Århus-konvensjonen artikkel 9 (4) og (5) tilsier at sakskostnadene i en rettssak ikke må overstige partenes økonomiske evne og ikke under noen omstendigheter objektivt sett fremstå urimelig, jf. C-260/11 Edwards og Pallikaropoulos avsnitt 42. Dommerens avgjørelse om fordeling av sakskostnader skal imidlertid ikke bare ta hensyn til den enkelte part, men også allmennhetens interesse i miljøbeskyttelse.
EU-domstolen presiserer at verken artikkel 9 (4) eller (5) har et så presist innhold at de i seg selv regulerer borgernes rettsstilling. Bestemmelsene har derfor ikke direkte virkning, men angir, sammen med charteret artikkel 47, et formål som konvensjonspartene er forpliktet til å forfølge.
For å sikre forfølgelse av dette formålet lister EU-domstolen opp en rekke momenter som den enkelte rett kan ta hensyn til ved bedømmelse av sakskostnader. Blant disse er om saksøkeren har rimelig utsikt til medhold, sakens konkrete betydning for saksøkeren, sakens betydning for miljøbeskyttelsen, det anførte rettsgrunnlagets kompleksitet, og den konkrete søksmålsrisikoen på de enkelte stadiene i saken.
Etter dette kommer EU-domstolen til at retten er forpliktet til å ta hensyn til samtlige av sakens omstendigheter, herunder partenes og allmennhetens interesse i miljøbeskyttelse.
EU-domstolens konklusjon
Århus-konvensjonen artikkel 9 (3) skal tolkes slik at bestemmelsen ikke er til hinder for en nasjonal bestemmelse som bestemmer at en juridisk person, som ikke er en miljøorganisasjon, ikke har søksmålsinteresse i en sak om rettslig prøving av et forvaltningsvedtak, med mindre den kan påvise krenkelse av en privat interesse som har sammenheng med selskapets formål.
Århus-konvensjonen artikkel 9 (4) og (5), sammenholdt med charterets artikkel 47, skal tolkes slik at retten som skal avgjøre fordelingen av sakskostnader plikter å ta hensyn til alle sakens omstendigheter, herunder den berørte parts og allmennhetens interesse i miljøbeskyttelse.
Århus-konvensjonen er gjennomført i norsk rett i lov 9. mai 2003 nr. 31 om rett til miljøinformasjon og deltakelse i offentlige beslutningsprosesser av betydning for miljøet (miljøinformasjonsloven). Miljøinformasjonsloven går imidlertid lenger enn Århus-konvensjonen da retten til miljøinformasjon også omfatter private virksomheter.
Rådet har besluttet at EU-domstolen kan avsi prejudisielle avgjørelser for tolkningen av Århus-konvensjonen, der dette har betydning for EU-retten, se Rådets avgjørelse 2005/370/EF. Selv om EU-domstolen kan avgi tolkningsuttalelser, regnes ikke uttalelsene som autoritative tolkninger av konvensjonen.
Århus-konvensjonen artikkel 9 (3) og (4) er ikke gjennomført ved direktiv slik som andre bestemmelser i konvensjonen er. Bestemmelsene er heller ikke direkte anvendelige i EU-retten. Situasjonen er dermed at EU som organisasjon og EUs medlemsstater er folkerettslig bundet av de to bestemmelsene, men ikke direkte bundet gjennom EU-retten. EU-domstolen finner at medlemsstatene uansett er forpliktet til å oppnå formålet med Århus-konvensjonen. Avgjørelsen er derfor et eksempel på hvordan EU-domstolen benytter seg av formålsinnrettet tolkning ved vanskelige tolkningsspørsmål. For mer om denne problemstillingen, se generaladvokat Medinas forslag til avgjørelse avsnitt 28-34.
Avgjørelsen kan ha betydning ved fordeling av sakskostnader etter reglene i tvisteloven kap. 20.
(C-252/22)
SB