Sakens bakgrunn
I perioden 2021 til 2023 godkjente Olje- og energidepartementet plan for utbygging og drift (PUD) av de tre petroleumsfeltene Breidablikk, Tyrving og Yggdrasil. Av disse tre er det kun Breidablikk som er satt i produksjon. Bakgrunnen for søksmålet er at det ikke ble gjennomført konsekvensutredning av forbrenningsutslipp ved Breidablikk, og mangelfulle utredninger av forbrenningsutslipp ved Tyrving og Yggdrasil.
Tingretten kom etter en samlet vurdering til at vedtakene var ugyldige, da det forelå en ikke helt fjerntliggende mulighet for at den mangelfulle konsekvensutredningen av forbrenningsutslipp kunne ha virket inn på vedtakets innhold. Her la retten blant annet vekt på at saksbehandlingsreglene må håndheves strengt for å ivareta rettighetene etter Grunnloven § 112 og Norges internasjonale forpliktelser etter EØS-avtalen.
I sakens kjerne lå tolkningen av flertallets uttalelser i plenumsdommen HR-2020-2472-P (klimadommen). I likhet med klimadommen reiser saken en rekke problemstillinger knyttet til petroleumsloven med tilhørende forskrift, Grunnloven § 112, og EMK. Saken reiser også to EØS-rettslige spørsmål. Det første spørsmålet er om EUs prosjektdirektiv 2014/52/EU oppstiller et rettslig krav om å gjennomføre konsekvensutredning av forbrenningsutslipp i forbindelse med godkjenning av PUD. Det andre gjelder innvirkningsvurderingen etter prinsippet i forvaltningsloven § 41 og virkningene av å bryte med konsekvensutredningsplikten etter EU-direktivet.
Tingrettens vurdering
Det første EØS-relevante spørsmålet som tingretten måtte ta stilling til, var om prosjektdirektivet krever konsekvensutredning av forbrenningsutslipp i forbindelse med godkjenning av PUD.
Om tolkningsspørsmålet
Retten innleder med å påpeke at reglene i petroleumsforskriften gjennomfører EUs prosjektdirektiv 2011/92/EU, endret ved direktiv 2014/52/EU, (heretter prosjektdirektivet), og derfor må tolkes i samsvar med prosjektdirektivet. Tingretten uttaler også at etter EØS-loven § 2 skal bestemmelsene i prosjektdirektivet ved konflikt gå foran reglene i petroleumsforskriften. Dette er imidlertid misforstått. Etter EØS-loven § 2 skal forskriftsbestemmelser som gjennomfører direktivet i norsk rett gå foran andre forskriftsbestemmelser og senere lovbestemmelser som regulerer samme forhold.
Ved tolkningen av et EU-direktiv skal alminnelig EU-rettslig metode brukes. Med henvisning til C-538/11 P avsnitt 50, uttaler tingretten at ordlyden, konteksten og formålet står sentralt ved tolkningen av EØS-rettslige regler. Fordi EU-domstolen ikke har behandlet en tilsvarende problemstilling som den tingretten står overfor, anvender retten i svært beskjeden grad EU-praksis ved tolkningen av direktivet. Retten nøyer seg i stedet med å vise til EU-domstolens generelle tolkningsuttalelse i C-2/07 Paul Abraham mfl. om at «prosjektdirektivets anvendelsesområde skal tolkes bredt og at formålet er meget vidt». I dommens avsnitt 42 til 46 uttalte EU-domstolen videre at det vil være for snevert og formålsstridig å kun vurdere direkte virkninger, og ikke mulige virkninger fra «the use and explanation of the end product». Ut fra dette slutter tingretten at direktivets ordlyd ikke skal tolkes innskrenkende.
Til støtte for tolkningen viser tingretten også til flertallet og mindretallets uttalelser i klimadommen om at plandirektivet skal tolkes ut fra direktivets formål, og at det ikke er grunn til å tolke ordlyden innskrenkende. Det samme må gjelde for prosjektdirektivet, mener tingretten.
Konsekvensutredningsplikten etter EUs prosjekt-direktiv
Tingretten går så over til problemstillingens kjerne: Om prosjektdirektivets krav til miljøkonsekvensutredninger også omfatter utslipp ved forbrenning av petroleum.
Staten argumenterte for at utslipp fra norskeksportert petroleum som forbrennes, ikke er «væsentlige direkte og indirekte virkninger» etter prosjektdirektivets artikkel 3 (1). Miljøvernorganisasjonene argumenterte for at direktivet må tolkes vidt, og at forbrenningsutslipp fra norskeksportert petroleum og omfattes av direktivet.
Etter artikkel 3 (1) bokstav c skal en miljøkonsekvensutredning identifisere, beskrive og vurdere prosjektets «væsentlige direkte og indirekte virkninger» på blant annet luft og klima. Spørsmålet var om «indirekte» i artikkel 3 (1) omfatter forbrenning av produsert petroleum som ikke skjer i forbindelse med utbygging og produksjon. Retten svarer bekreftende på dette, etter å ha konkludert med at «indirekte» åpner for at virkningen av prosjektet kan komme via et eller flere mellomledd, som innebærer at forbrenningsutslippene kan komme fra andre steder enn ved selve utbyggingen og produksjonen.
Fordi petroleumsvirksomhetene Breidablikk, Tyrving og Yggdrasil omfattes av direktivets artikkel 4 (1), er utbygger ved samtlige virksomheter underlagt en miljøkonsekvensutredningsplikt etter artikkel 5 (1). Plikten innebærer å fremlegge samtlige opplysninger nevnt i vedlegg IV i konsekvensutredningen. I forlengelsen av rettens tolkning av artikkel 3 (1), slutter tingretten at indirekte virkninger omfattes av plikten etter artikkel 5 (1) og at det ikke er rom for å gjøre unntak fra de opplysninger som kreves utredet etter direktivets vedlegg IV, heriblant virkningene av klimagassutslipp som retten innfortolker i vedleggets pkt. 4.
Retten går så over til å tolke vedlegg IV pkt. 5 som krever at utbygger beskriver de vesentlige miljøvirkningene som prosjektet kan antas å ha på blant annet klimaet. Ut fra vedleggets ordlyd slutter tingretten at det ikke bare er utbyggingen og produksjonens mer direkte lokale miljøvirkninger som omfattes, men at det også «skal tas med alle relevante klimavirkninger som følge av prosjektet». Med dette sikter tingretten til forbrenningsutslipp fra petroleumsutvinning. Ifølge tingretten er utslippene en såpass vesentlig og særlig karakteristisk følge av slike prosjekter, at dette «helt klart må anses som indirekte klimavirkninger i prosjektdirektivets forstand».
Til støtte for denne tolkningen viser tingretten til at konsekvensutredningsplikten bestemmes av mengden olje og gass som vil bli utvunnet i kommersielt siktemål, jf. prosjektdirektivet vedlegg I pkt. 14. Dersom det bare hadde vært relevant med produksjonsutslipp, ville det vært mer naturlig at konsekvensutredningsplikten var definert ut fra omfang og utslipp for utbyggingen eller lignende, og ikke fra mengden olje og gass som skal hentes ut i kommersiell hensikt, slutter retten.
Til slutt viser dommen til mindretallets tolkningsuttalelse i klimadommen avsnitt 263, der mindretallet uttalte at «forbrenningsutslippene fra norskprodusert petroleum er en miljøkonsekvens av vår petroleumsindustri». Etter dette konkluderer tingretten med at det er et rettslig krav om at forbrenningsutslipp og klimavirkninger skal konsekvensutredes etter EUs prosjektdirektiv.
Innvirkningsvurderingen
Tingretten går så over til den konkrete vurderingen av hvert enkelt petroleumsfelt, og slår fast at mangelfull, eller manglende konsekvensutredning av forbrenningsutslipp utgjør en saksbehandlingsfeil.
Retten går deretter over til spørsmålet om feilen kan ha virket inn på vedtaket, altså innvirkningsspørsmålet. Etter prinsippet i forvaltningsloven § 41 skal det i utgangspunktet gjøres en ordinær vurdering av om feilen kan ha virket inn, men som følge av plenumsdommen HR-2020-2472-P avsnitt 281 legger retten til grunn at en slik vurdering kan undergrave formålet med Grunnloven § 112 annet ledd. Ut fra dette slutter tingretten at det ikke kan gjøres en slik ordinær behandling, og at saksbehandlingsregelen må håndheves strengt.
I tillegg til den strenge håndhevelsesregelen, trekker tingretten frem forarbeidene til petroleumsloven. Forarbeidene sier blant annet at konsekvensutredningsplikten er en del av Norges internasjonale forpliktelser etter EUs prosjektdirektiv. Med dette som springbrett går retten over til lojalitetsplikten som følger av EØS-avtalen, og uttaler at «dette medfører en plikt for domstolene til å rette opp brudd på prosjektdirektivets utredningsbestemmelser så langt det er mulig etter nasjonal rett».
Fordi produksjonsfasen er det siste stadiet i prosessen, er det også siste mulighet for å reparere saksbehandlingsfeil knyttet til konsekvensutredning av forbrenningsutslipp. Det mener retten taler for å tolke prinsippet i forvaltningsloven § 41 i samsvar med de folkerettslige forpliktelsene som følger av prosjektdirektivet og lojalitetsplikten etter EØS-avtalen artikkel 3.
Tingretten viser til juridisk teori der det er blitt uttalt at brudd på den EØS-rettslige konsekvensutredningsplikten innebærer, ifølge EØS-retten, at vedtaket må anses ugyldig. Dette er uavhengig av om feilen kan ha virket inn på vedtakets innhold, se Venemyr, Om EØS-rettens krav til forvaltningsrettslige følger av feil, 2023, kap. 4.1 og 5.2.2. Til støtte for tolkningen viser tingretten videre til korrespondansen mellom ESA og det norske Klima- og miljødepartementet. Her bekreftet departementet blant annet at den rettslige plikten til å gjennomføre konsekvensutredning gjelder uavhengig av om det er politisk flertall for vedtaket, og at det ikke er overlatt til beslutningsmyndighetens skjønn å vurdere om det skal gjennomføres konsekvensutredning eller ikke.
I lys av dette finner tingretten at både hensynet til å ivareta rettighetene etter Grunnloven § 112 og Norges internasjonale forpliktelser etter EØS-avtalen taler sterkt for at den mangelfulle konsekvensutredningen bør føre til at vedtakene anses som ugyldige.
Prosjektdirektivet er gjennomført i norsk rett ved blant annet forskrift 27. juni 1997 nr. 653 til lov om petroleumsvirksomhet. Det er ikke praksis fra EU-domstolen om tolkningen av direktivet sett opp mot denne typen virksomhet. Avgjørelsen bidrar dermed til å kaste lys over omfanget av konsekvensutredningsplikten ved utredning av petroleumsvirksomhet.
Dommen bygger videre på mindretallets vurdering i HR-2020-2472-P om tolkningen av innvirkningsprinsippet i forvaltningsloven § 41, og tingretten finner at norske domstoler etter den EØS-rettslige reparasjonsplikten er underlagt en plikt til å vurdere om innvirkningsvurderingen kan suppleres med andre momenter, slik at man kan komme til et EØS-konformt resultat. Ved manglende konsekvensutredning må vedtaket etter EØS-retten anses ugyldig uavhengig av om feilen kan ha virket inn på vedtakets innhold.
Dette er i kontrast til det norske forvaltningsrettslige prinsippet om at vedtaket bare kjennes ugyldig dersom feilen kan ha virket inn på vedtaket. I tidligere saker der staten har vært involvert ved mangelfulle konsekvensutredninger, har søksmålet ikke ført til ugyldighet da domstolenes konklusjon har vært at feilen ikke kan ha virket inn på vedtaket. Et eldre eksempel er her Rt-2009-661 (Husebyskogen) som gjaldt konsekvensutredning ved bygging av Den amerikanske ambassaden i Husebyskogen.
Da dommen er avsagt i første instans, har den ingen prejudikatsvekt. Dommen vil trolig bli anket av staten, slik at den endelige avgjørelsen vil måtte vente på seg. Det vil bli interessant å se om lagmannsretten og eventuelt Høyesterett legger til grunn samme tolkning som tingretten, særlig hva gjelder omfanget av plikten til å utrede indirekte vesentlige virkninger og av den EØS-rettslige reparasjonsplikten.
(TOSL-2023-99330)
LMBH