Sakens bakgrunn
I sakens kjerne står portugisisk lovgivning som begrenser mengden sigaretter næringsdrivende kan «release for consumption» (såkalt frigjøring). Frigjøring innebærer at varen disponeres fritt på markedet før eller etter at avgifter er betalt. Portugisisk lovgivning slår fast at importører hver måned mellom 1. september og 31. desember ikke kan frigjøre flere sigaretter enn de i snitt frigjorde hver måned det siste året, med en margin på 10 %.
Det portugisiske selskapet Companhia de Distribuição Integral Logística Portugal S.A. (CDIL) hadde frigjort tre ganger så mange sigaretter som lovgivningen tillot, og ble derfor ilagt særavgifter. CDIL mente at lovgivningen som lå til grunn for dette pålegget var i strid med EU-retten.
Foreleggende domstol, Supremo Tribunal Administrativo (øverste domstol for forvaltningssaker i Portugal), har formulert to problemstillinger basert på CDILs anførsler. Det første spørsmålet er om lovgivningen er i strid med artikkel 34 TEUV, som forbyr kvantitative importrestriksjoner eller tiltak med tilsvarende virkning. Det andre spørsmålet gjelder tolkningen av direktiv 2008/118/EF om generelle ordninger for produkter som er gjenstand for avgifter til det offentlige. Da direktivet ikke er en del av EØS-avtalen, vil omtalen begrenses til det første spørsmålet.
EU-domstolens vurdering
EU-domstolen bemerker innledningsvis at fri bevegelse for varer mellom medlemslandene er et grunnleggende prinsipp i EU-retten som kommer til uttrykk i artikkel 34 TEUV.
Det første spørsmålet domstolen tar stilling til er om lovgivningen er en kvantitativ importrestriksjon. Dette avvises raskt, da lovgivningen begrenser salget av sigaretter i Portugal, men ikke importen.
Neste spørsmål er om lovgivningen er et tiltak med tilsvarende virkning som en kvantitativ importrestriksjon, med andre ord om lovgivningen direkte eller indirekte, aktuelt eller potensielt kan hindre samhandelen mellom medlemsstatene, se C-662/21 Booky.fi avsnitt 33 og 34.
Siden lovgivningen begrenser mengden sigaretter importører kan frigjøre, finner EU-domstolen at begrensningene kan avskrekke eller gjøre det mindre attraktivt å importere sigaretter i mengder som overskrider grensene fastsatt i lovgivningen. Lovgivningen er dermed et tiltak med tilsvarende virkning som en kvantitativ importrestriksjon.
Domstolen vurderer så om tiltaket likevel er lovlig. Artikkel 36 TEUV lister opp en rekke hensyn som slike tiltak kan begrunnes i, og rettspraksis utvider denne listen med andre ikke-økonomiske hensyn, se Booky.fi avsnitt 37.
Bakgrunnen for den portugisiske lovgivningen er at avgiftsnivået for det påfølgende år blir offentliggjort høsten året før. Som mange andre EU-medlemsstater, fører også Portugal en politikk der tobakksvarer gradvis blir tyngre avgiftsbelagt. Når det på høsten blir kjent at neste års avgiftsnivå vil stige, kan det motivere importører til raskt å frigjøre tobakksvarer til den lavere avgiftssatsen, selv om varene først skal omsettes året etter. Lovgivningen skal motvirke dette.
Lovgivningen synes dermed å være begrunnet i to hensyn: For det første skal den bekjempe skatteunndragelse og sikre skatteinntekter, og for det andre skal den bidra til å beskytte folkehelsen.
Bekjempelse av skattesvindel og skatteunndragelse er ikke listet opp i artikkel 36 TEUV, men anses etter rettspraksis som legitime hensyn som kan begrunne restriksjoner i den frie varehandelen, se C-788/19 avsnitt 22.
EU-domstolen føyer til at direktiv 2008/118/EF også beskytter disse hensynene, se direktivets fortalepunkt 31 og artikkel 11 (2) og 29. EU-domstolen har allerede i C-126/15 slått fast at en importørs lagerfylling av sigaretter på slutten av året i påvente av avgiftsøkning kan utgjøre en form for misbruk i direktivets forstand, se avsnitt 59–60.
Beskyttelse av folkehelsen, altså vernet av menneskers liv og helse, er også et hensyn som kan begrunne restriksjoner i den frie varehandelen, se artikkel 36 TEUV og C-148/15 avsnitt 30.
Neste spørsmål er da om den portugisiske lovgivningen er egnet til å sikre oppfyllelsen av disse legitime formålene, og heller ikke går ut over det som er nødvendig for å oppnå dem, se Booky.fi avsnitt 37. Selv om den konkrete vurderingen i utgangspunktet er en oppgave for den foreleggende domstolen, knytter EU-domstolen noen bemerkninger til den.
EU-domstolen uttaler at den foreleggende domstolen må gjøre en objektiv vurdering av statistikk, analyser av lovgivningens praktiske virkning, og lignende kilder for å vurdere om lovgivningen er egnet og nødvendig for å nå de legitime hensynene. Det er medlemsstaten som har bevisbyrden, se Booky.fi avsnitt 43.
Den portugisiske lovgivningen hindrer importører i å bygge opp lagrene sine, og sørger for at sigaretter i det vesentlige selges for en pris i tråd med avgiftsnivået ved utsalgstiden. Motsatt vil et fravær av en slik regulering føre til at importører sparer avgifter og får solgt sigaretter til en lavere pris enn lovgiver ønsker, se C-221/08 avsnitt 54. Lovgivningen er dermed klart egnet til å bekjempe skatteunndragelse, og beskytter folkehelsen.
EU-domstolen bemerker videre at det i utgangspunktet er opp til hver medlemsstat selv å bestemme hvor sterkt den ønsker å beskytte folkehelsen. Medlemsstaten har altså en vid skjønnsmargin, se C-297/16 CMVRO avsnitt 64. EU-domstolen mener også at mye tyder på at den konkrete lovgivningen ikke er strengere enn nødvendig. Grensen som lovgivningen pålegger, baserer seg på hvor mye importøren har frigjort tidligere, med en ekstramargin på 10 %. Grensen kan også fravikes ved plutselige og tidsbegrensede endringer i salgsmengden.
Lovgivningen er dermed egnet og nødvendig for å nå de anførte målene.
EU-domstolens konklusjon
EU-domstolen konkluderer med at den portugisiske lovgivningen ikke er i strid med artikkel 34 TEUV.
TEUV artikkel 34 og 36 har sin parallell i henholdsvis art. 11 og 13 i EØS-avtalen.
Avgjørelsen er på mange måter en klassisk vurdering av tiltak med tilsvarende virkning som importrestriksjoner. EU-domstolens bruk av direktiv 2008/118/EF i vurderingen av om bekjempelse av skattesvindel og skatteunndragelse er legitime hensyn som kan begrunne restriksjoner i den frie varehandelen, reiser imidlertid noen EØS-rettslige spørsmål. Direktivet er ikke inntatt i EØS-avtalen, fordi det gjelder skatter og avgifter, et område som faller utenfor EØS-samarbeidet. EU-domstolen har imidlertid slått fast at bekjempelse av skattesvindel og skatteunndragelse er legitime hensyn, uavhengig av direktivforankring, se Passenheim-van Schoot avsnitt 45 og 46, C-132/10 Halley avsnitt 30 og C-788/19 avsnitt 22. Strengt tatt var henvisningen til direktiv 2008/118/EF og rettspraksis knyttet til dette derfor unødvendig. Samtidig kan man neppe hevde at henvisningen er helt uten betydning. Dersom hensynene ikke hadde vært godt etablert som legitime i rettspraksis, ville dommens betydning i en EØS-rettslig forstand vært usikker. Dette illustrerer hvordan forskjellen mellom den materielle EU- og EØS-retten kan få betydning selv i kjerneområdet for EØS-retten.
Avgjørelsen kan også sammenlignes med Høyesteretts dom i Rt-2009-839 Pedicel. Der kom Høyesterett til at det norske forbudet mot alkoholreklame kunne begrunnes i hensynet til folkehelsen, og dermed ikke var i strid med artikkel 11 i EØS-avtalen. Dommen har blitt kritisert i etterkant, se Arnesen m.fl. i «Oversikt over EØS-retten», s. 174. To ting kan påpekes i denne sammenheng. For det første snudde Høyesterett i Pedicel delvis bevisbyrden for at det fantes mindre inngripende tiltak over til den private part. En slik tilnærming kan ikke spores i EU-domstolens avgjørelse, som eksplisitt uttaler at det er medlemsstatens rolle å sannsynliggjøre at tiltaket er nødvendig. For det andre vektlegger EU-domstolen i vurderingen av nødvendighet nesten utelukkende at restriksjonen i den portugisiske lovgivningen har rimelige unntak som importører kan benytte seg av. Det kan tilsi at vurderingen blir en annen når tiltaket er unntaksfritt, som det norske totalforbudet mot alkoholreklame er. EU-domstolen vurderer ikke om den portugisiske lovgivningen er forholdsmessig i snever forstand, altså om lovgivningens restriktive effekt står i forhold til det mål den oppnår, se C-333/14 avsnitt 58. Selv om det er uklart når denne vurderingen er påkrevd, kan fraværet kanskje her forklares med at den portugisiske lovgivningen nettopp ikke var unntaksfri eller spesielt restriktiv.
(C-96/22)
SJJG