Sakens bakgrunn
Fire ideelle naturvernorganisasjoner ba estlandske myndigheter om informasjon knyttet til Estlands permanente prøvefelt brukt til å utarbeide den nasjonale statistiske skogbeholdningen, inkludert prøvefeltenes koordinater. Det estlandske miljøbyrået ga organisasjonene mye av den informasjonen de ba om, men ønsket ikke å oppgi koordinatene da disse var underlagt restriksjoner etter estlandsk lov.
Organisasjonene anla sak med påstand om at miljødirektoratet måtte oppgi koordinatene, da det ikke var mulig å tolke målingene fra prøvefeltene riktig uten denne informasjonen, ei heller trekke noen konklusjoner om skogens tilstand.
Da de estlandske reglene bygger på direktiv 2003/4/EF [miljøinformasjonsdirektivet], så den estlandske domstolen det nødvendig å be om en tolkningsuttalelse fra EU-domstolen. Den foreleggende domstol stiller til sammen syv spørsmål, og fem av dem omtales nedenfor.
EU-domstolens vurdering
Det første spørsmålet er om artikkel 2 (1) (a) eller (b) i miljøinformasjonsdirektivet må tolkes slik at koordinatene utgjør miljøinformasjon etter en av disse to bestemmelsene.
Domstolen finner at koordinatene anses som miljøinformasjon etter artikkel 2 (1) (a), da koordinatene er tilknyttet miljøet og særlig skogbunnens tilstand, samt naturområder og biologisk mangfold. Siden bokstav a og bokstav b i artikkel 2 (1) er gjensidig utelukkende, er koordinatene ikke omfattet av bokstav b.
Det neste spørsmålet er om unntaksgrunnene i artikkel 4 kommer til anvendelse.
Domstolen bemerker innledningsvis at utgangspunktet er at miljøinformasjon skal tilgjengeliggjøres. Artikkel 4 gir en uttømmende liste over unntak fra dette utgangspunktet, og må tolkes restriktivt. Ved vurderingen skal det foretas en avveining av offentlighetens interesse i å få tilgang til informasjonen, mot myndighetenes interesser i å ikke tilgjengeliggjøre informasjonen.
En forutsetning for adgang til å gjøre unntak fra utgangspunktet om at miljøinformasjon skal gjøres tilgengelig, er at tilgjengeliggjøringen undergraver interessene direktivet er ment til å verne. Risikoen for at interessene undergraves må være forutsigbar og ikke bare hypotetisk, jf. C-619/19 avsnitt 69 (omtalt i EUR-2021-2-1).
Den foreleggende domstol har bedt om en tolkningsuttalelse for fire av unntaksgrunnene listet opp i artikkel 4.
Den første unntaksgrunnen domstolen tar stilling til er artikkel 4 (1) (d). Etter bestemmelsen kan en medlemsstat avslå en forespørsel om miljøinformasjon som er tilknyttet dokumenter forbundet med prosessen rundt ferdigstillelsen eller utferdigelsen av dokumenter eller data.
Siden bestemmelsen gjelder utarbeidelsen eller utformingen av dokumenter, har den en midlertidig karakter, jf. C-619/19 avsnitt 56. Dette underbygges av Aarhus-konvensjonen artikkel 4 (3) (c) som bestemmelsen bygger på. Av den grunn omfattes ikke koordinatene av unntaket. Hadde koordinatene vært omfattet ville det ført til at unntaket gjaldt uten tidsbegrensninger, slutter domstolen.
EU-domstolen går så over til å behandle unntaket i artikkel 4 (2) (a), som sier at myndighetene kan nekte innsyn for å bevare fortroligheten til offentlige myndigheters vurderinger. Bestemmelsen gjelder imidlertid kun informasjon knyttet til det siste stadiet i en avgjørelsesprosess, jf. C-204/09 avsnitt 63 og 64 (omtalt i EUR-2012-4-4) og C-84/22 avsnitt 43 (EUR-2023-19-3). Fordi koordinatene ikke gjelder det siste stadiet i avgjørelsesprosessen, kommer unntaket ikke til anvendelse.
De to siste unntaksbestemmelsene den estlandske domstolen har forelagt EU-domstolen, er artikkel 4 (2) (b) om muligheten til å nekte innsyn fordi det kan skade medlemsstatens internasjonale relasjoner, og artikkel 4 (2) (h) som tillater å nekte innsyn der informasjonen vil undergrave beskyttelsen av miljøet som informasjonen relaterer seg til.
For begge disse spørsmålene uttaler EU-domstolen at det er opp til den foreleggende domstolen å konkret avgjøre om unntakene kommer til anvendelse. Ved vurderingen vil det være nødvendig å foreta en avveining mellom offentlighetens og myndighetenes interesser, der risikoen for skade må være forutsigbar og ikke rent hypotetisk, slik domstolen skisserte innledningsvis.
Deretter tar EU-domstolen stilling til spørsmålet om artikkel 8 (1) kan gjøres gjeldende som unntaksgrunn. Bestemmelsen pålegger medlemsstaten å etter beste evne sikre at informasjonen sammenstilt av staten er oppdatert, riktig og sammenlignbar.
Fordi unntakene i artikkel 4 er uttømmende, er ikke artikkel 8 (1) en selvstendig unntaksgrunn. Bestemmelsen er imidlertid relevant ved vurderingen av om tilgjengeliggjøringen av informasjon skader myndighetenes interesser som listet opp i artikkel 4 (2).
Avslutningsvis vurderer domstolen den foreleggende domstolens spørsmål om fortalepunkt 21 kan fungere som et selvstendig rettslig grunnlag for krav på tilgjengeliggjøring av koordinatene. Med henvisning til tidligere EU-praksis, uttaler domstolen at fortalepunktene kun har tolkningsverdi i forhold til direktivets bestemmelser.
EU-domstolens konklusjon
Koordinater brukt til periodisk innsamling av data med sikte på å utarbeide en nasjonal statistisk skogbeholdning, er miljøinformasjon i henhold til artikkel 2 (1) (a).
Unntakene i artikkel 4 (1) (d) og artikkel 4 (2) (a) gjelder ikke koordinatene. Forringes påliteligheten til dataen brukt til å utarbeide skogbeholdningen som følge av offentliggjøringen av koordinatene, kan dette utgjøre skade på internasjonale relasjoner etter artikkel 4 (2) (b) eller beskyttelse av miljøet som informasjonen gjelder i henhold til artikkel 4 (2) (h). Dette forutsetter imidlertid at risikoen er forutsigbar og ikke rent hypotetisk.
Artikkel 8 (1) innebærer ikke at myndighetene kan nekte innsyn alene på grunnlag av denne bestemmelsen, og fortalepunkt 21 utgjør ikke et selvstendig rettslig grunnlag for innsyn.
Kommentar
Direktiv 2003/4/EF miljøinformasjonsdirektivet er innlemmet i EØS-avtalens vedlegg XX (Miljø). Norge har ratifisert Århus-konvensjonen av 25. juni 1998. Både direktivet og konvensjonen er gjennomført i norsk rett ved lov 9. mai 2003 nr. 31 om rett til miljøinformasjon og deltakelse i offentlige beslutningsprosesser av betydning for miljøet (miljøinformasjonsloven).
Etter miljøinformasjonsloven § 11 (1) kan krav om miljøinformasjon avslås dersom det er et «reelt og saklig behov» for det i det enkelte tilfelle og informasjonen kan unntas fra offentlighet i medhold av offentleglova. Vurderingen av «reelt og saklig behov» innebærer en avveining av de miljø- og samfunnsmessige interessene som ivaretas ved å utlevere informasjonen, mot interessene som ivaretas ved et avslag. Avgjørelsen vil ha betydning for tolkningen av hvorvidt det foreligger et «reelt og saklig behov» for avslag.
(C-234/22)
LMBH