Sakens bakgrunn
De to ideelle organisasjonene Public.Resource.Org og Right to Know – som har til formål å gjøre rettslige dokumenter tilgjengelig for alle – krevde innsyn i fire harmoniserte standarder hos EU-kommisjonen.
Standardene var vedtatt med hjemmel i forordning (EU) nr. 1025/2012, som har til formål å fremme europeisk standardisering. Med standardisering menes etablering av tekniske eller kvalitative spesifikasjoner som leverandører kan velge å følge. Målet er å sikre økt kvalitet og teknisk harmonisering, slik at produktene er kompatible med andre systemer og enklere å bruke, produsere og handle med.
Organisasjonenes innsynsbegjæringer gjaldt fire tekniske sikkerhets- og miljøstandarder for leketøy til barn. Kommisjonen avslo under henvisning til forordning (EF) nr. 1049/2001 artikkel 4 (2), og fremholdt at tilgang til standardene kun var mulig mot en betaling på omtrent 1200 euro. Organisasjonene brakte saken inn for Retten, men fikk ikke medhold, se T-185/19 Rublic.Resource.Org og Right to Know mot Kommisjonen. Organisasjonene anket så avgjørelsen til EU-domstolen.
EU-domstolens vurdering
Utgangspunktet etter forordning (EF) nr. 1049/2001 artikkel 2 er at enhver unionsborger har rett til innsyn i EU-institusjonenes dokumenter, med de begrensninger som følger av artikkel 4. Det følger også av EU-charteret artikkel 42 at statlige dokumenter som hovedregel skal være tilgjengelig for allmennheten.
Etter artikkel 4 (2) skal institusjonene avslå en innsynsbegjæring hvis innsyn er til skade for beskyttelsen av blant annet en fysisk eller juridisk persons forretningsmessige interesser, inkludert immaterielle rettigheter, jf. første strekpunkt. Avslag på dette grunnlaget skal imidlertid ikke gis hvis det finnes en overordnet offentlig interesse i innsyn, jf. artikkel 4 (2) siste setning.
Organisasjonene anførte for det første at Retten hadde begått en tolkningsfeil da den la til grunn at harmoniserte standarder er omfattet av unntaket i nevnte strekpunkt 1, og dermed underlagt opphavsrettslig beskyttelse. For det andre ble det anført at innsyn uansett måtte gis fordi det finnes en overordnet offentlig interesse i innsyn.
EU-domstolen starter med å vurdere den andre anførselen – om det finnes en overordnet offentlig interesse i innsyn i de fire standardene.
Innledningsvis presiserer EU-domstolen at alle harmoniserte standarder vedtatt i henhold til et direktiv, eller som det er gjort henvisning til i Den europeiske unions tidende, utgjør en del av EU-retten, jf. C-613/14 James Elliott Construction avsnitt 40.
I vurderingen av om hensynet til offentlig interesse taler for innsyn i standardene, legger EU-domstolen vekt på hvor viktig harmoniserte standarder er for det indre markedet. Harmoniserte standarder vedtatt med hjemmel i forordning (EU) nr. 1025/2012 er frivillig å følge, men er et praktisk viktig redskap for at næringsdrivende skal kunne utøve retten til fri bevegelighet av varer og tjenester. Som antydet i C-171/11 Fra.bo, vil det i enkelte tilfeller være umulig for næringsdrivende å benytte seg av andre fremgangsmåter enn de som følger av harmoniserte standarder, se avsnitt 29–30.
EU-domstolen viser også til TEU artikkel 2 som knesetter rettsstatsprinsippet. Prinsippet krever, ifølge EU-domstolen, at alle fysiske og juridiske personer skal ha tilgang til EU-retten, og at unionsborgerne enkelt skal kunne identifisere sine rettigheter og plikter, jf. C-160/20 Stichting Rookpreventie Jeugd mfl. avsnitt 41. Siden harmoniserte standarder kan ha faktiske virkninger som påvirker unionsborgernes rettigheter og plikter, tilsier dette at det er en overordnet offentlig interesse i innsyn.
Til slutt viser EU-domstolen til at også gjennomsiktighetsprinsippet og prinsippet om god forvaltning taler for innsyn. Innsyn vil bidra til at EU-retten får større legitimitet og gjør den mer effektiv for unionsborgerne, se Stichting Rookpreventie Jeugd mfl. avsnitt 35.
På generell basis synes EU-domstolen å legge til grunn at det som regel vil være en overordnet offentlig interesse i innsyn i harmoniserte standarder. Det var heller ikke noe som tilsa at interessen i de fire konkrete tekniske sikkerhets- og miljøstandardene for leketøy til barn var mindre enn vanlig.
Ettersom en forespørsel om innsyn ikke kan nektes med hjemmel i artikkel 4 (2) hvis det finnes en overordnet offentlig interesse i innsyn, anså ikke EU-domstolen det nødvendig å ta stilling til organisasjonenes første anførsel. Om harmoniserte standarder er underlagt opphavsrettslig beskyttelse, tar EU-domstolen altså ikke stilling til.
EU-domstolens konklusjon
Rettens dom av 14. juli 2021, T-185/19 Rublic.Resource.Org og Right to Know mot Kommisjonen, oppheves.
Kommisjonens avgjørelse av 22. januar 2019 om å nekte innsyn annulleres.
Kommentar
Forordning (EF) nr. 1049/2001 er ikke innlemmet i EØS-avtalen, men i EØS-retten finner forordningen sin parallell i Rules on public access to documents, vedtatt av ESA. Under henvisning til formålet om et dynamisk og ensartet EØS har EFTA-domstolen slått fast at EU-domstolens tolkning av innsynsforordningen står sentralt ved tolkningen av ESAs innsynsregler, jf. E-14/11 DB Schenker (omtalt i EUR-2013-1-1). Forordning (EU) nr. 1025/2012 [Standardiseringsforordningen] er innlemmet i EØS-avtalens vedlegg II (Tekniske forskrifter, standarder, prøving og sertifisering).
Formelt gjelder avgjørelsen en konkret innsynsbegjæring, der EU-domstolen finner at overordnete offentlige interesser tilsier innsyn i de fire aktuelle standardene. Reelt har imidlertid saken betydning langt utover den konkrete tvisten, og Kommisjonen må nå sannsynligvis gi tilgang til alle harmoniserte standarder uten kostnad. Dette er fordi alle harmoniserte standarder som er vedtatt på grunnlag av et direktiv, indirekte utgjør en del av EU-retten slik at rettsstatsprinsippet, gjennomsiktighetsprinsippet, effektivitetsprinsippet og prinsippet om god forvaltning krever at disse er gratis tilgengelig for unionsborgerne.
Avgjørelsen kan få store konsekvenser for medlemmene av europeiske standardiseringsorganisasjoner (såkalte ESO-er) som tjener store penger på å selge harmoniserte standarder. I Europa er det tre store ESO-er – CEN, CENELEC og ETSI – og disse spiller en sentral rolle i utviklingen og vedtakelsen av harmoniserte standarder i EU. I etterkant av avgjørelsen har CEN og CENELEC i en felles offentlig uttalelse forsøkt å snu avgjørelsen over til noe positivt, og fokuserer på at EU-domstolen valgte å ikke uttale seg om den ankende parts anførsel om at standardene ikke var underlagt opphavsrett. Ifølge CEN og CENELEC bekrefter dette at standarder er underlagt opphavsrett. Standard Norge stiller seg også bak denne uttalelsen.
I generaladvokat Medinas forslag til avgjørelse ble imidlertid standardene ikke ansett for å være opphavsrettslig beskyttet, se generaladvokatens forslag til avgjørelse avsnitt 66–95. For det første mente generaladvokat Medina at harmoniserte standarder ikke kan være gjenstand for opphavsrett fordi de er en del av EU-rettens lovgivning, se avsnitt 66–71. For det andre mente generaladvokaten at de fire konkrete standardene uansett ikke kunne være opphavsrettslig beskyttet siden disse – med henvisning til C-604/10 Football Dataco avsnitt 42 (omtalt i EUR-2012-5-3) – ikke oppfylte kravet til originalitet, se avsnitt 76–95. Kravet til originalitet innebærer at verket må gi uttrykk for skaperens frie og kreative valg for å være opphavsrettslig beskyttet, jf. C-145/10 Painer avsnitt 89 (omtalt i EUR-2012-3-6). Generaladvokaten mente at innholdet og utformingen av de fire standardene var sterkt begrenset av eksisterende EU-lovgivning og Kommisjonen, noe som begrenser mulighetene for kreativitet og originalitet. Det kan imidlertid tenkes tilfeller der kravet til originalitet kan være oppfylt i enkelte standarder, for eksempel der teksten er veldig lang. Generaladvokat Medinas forslag til avgjørelse – som ga organisasjonene fullt medhold i begge anførslene – fikk stor oppmerksomhet i juridiske miljøer. Selv om EU-domstolen også gir organisasjonene medhold, går ikke avgjørelsen like langt som generaladvokat Medinas forslag. At EU-domstolen ikke velger å uttale seg om hvorvidt standarder er gjenstand for opphavsrett kan neppe tolkes dithen at EU-domstolen mener at standarder er underlagt opphavsrettslig beskyttelse, slik CEN og CENELEC har gitt uttrykk for. Det riktigste er nok å se det slik at på svaret på dette spørsmålet fremdeles er åpent.
Hva som blir det praktiske etterspillet av avgjørelsen, gjenstår å se. Avgjørelsen har fått stor internasjonal oppmerksomhet. Den europeiske interesseorganisasjonen for små og mellomstore bedrifter (SBS) advarer eksempelvis mot at avgjørelsen fører til at ESO-enes eventuelle inntektstap for harmoniserte standarder kompenseres gjennom høyere pris for å delta i utviklingen av disse. Dette vil ifølge SBS kunne avskjære små og mellomstore bedrifter fra å delta i utviklingen av standarder.
Det er usikkert hvordan avgjørelsen får innvirkning på norsk rett. Det formelle grunnlaget for offentliggjøringen av de fire standardene om leketøy for barn var innsyn i kommisjonens dokumenter. I norsk rett kan innsyn kreves med hjemmel i offentleglova § 3, men dette forutsetter at norske myndigheter har standarden. Det er ikke så uvanlig at det i norske lover og forskrifter vises til tekniske standarder som befinner seg bak betalingsmur, se for eksempel forskrift 19. juni 2017 nr. 840 om tekniske krav til byggverk.
Det tilsynelatende avgjørende argumentet for EU-domstolen – at tilgangen til standarder er praktisk viktig for å kunne delta i den indre marked – kan også tenkes å gjøre seg gjeldende for tekniske standarder vedtatt av for eksempel NS, NORSOK eller ISO innenfor sektorer som bygg, olje/gass og IT. Etter åndsverkloven § 14 har lover, forskrifter, uttalelser og «lignende som gjelder offentlig myndighetsutøvelse» ikke vern etter loven. Det kan tenkes at standarder det henvises til i norsk lovverk kan falle under dette unntaket.
Om norske myndigheter etter denne avgjørelsen sies å ha en plikt til å gi innsyn i alle standarder som norsk lovverk henviser til, er usikkert. Dersom en norsk domstol skal statuere en slik plikt, vil den muligens kunne bygge på en tolkning av EØS-avtalen artikkel 31 og 36 med henvisning til denne avgjørelsen og homogenitetsprinsippet. En annen mulighet kan være å bygge på Grunnloven § 100 (5) som sier at «[d]et påligger statens myndigheter å legge forholdene til rette for en åpen og opplyst offentlig samtale».
(C-588/21 P)
SB