Sakens bakgrunn
Romania ble medlem av EU i 2007. I 2005, i den forberedende fasen, opphevet Romania en regional investeringsstøtteordning. Opphevelsen førte til at en rekke investorer tapte penger, og det ble opprettet voldgift i tråd med ICSID-konvensjonen. Voldgiftsretten var enig med investorene, og konkluderte med at Romanias opphevelse av støtteordningen hadde påført investorene et tap på ca. 1,85 milliarder NOK, som den påla Romania å erstatte. Investorene har siden 2014 forsøkt å få voldgiftsdommen fullbyrdet i flere land, men EU-kommisjonen har stoppet alle forsøkene.
EU-kommisjonen traff i 2014 en avgjørelse der den påla Romania å ikke fullbyrde voldgiftsdommen, siden erstatningsutbetalingen sannsynligvis utgjorde ulovlig statsstøtte etter TEUV artikkel 108 (3) («innstillingspåbudet»). Senere samme år åpnet EU-kommisjonen formell undersøkelse i henhold til TEUV artikkel 108 (2) («innledningsavgjørelsen»). I 2015 fastslo EU-kommisjonen endelig at erstatningsutbetalingen var ulovlig statsstøtte, og at voldgiftsdommen dermed var i strid med EUs statsstøtteregelverk («den endelige avgjørelsen»).
Underretten annullerte den endelige avgjørelsen i 2019. Begrunnelsen for dette var imidlertid ikke uenighet om hvorvidt erstatningen utgjorde ulovlig statsstøtte, men at EU-kommisjonen ikke hadde skilt mellom erstatningsbeløpene for perioden før og etter Romanias tiltredelse til EU. EU-kommisjonen hadde dermed vurdert saksforhold fra før Romanias tiltredelse, og slik overskredet kompetansen sin. Underrettens annullering berørte imidlertid ikke innstillingspåbudet eller innledningsavgjørelsen. EU-kommisjonen anket annulleringen til EU-domstolen, som opphevet den i 2020, se C-638/19 P European Food. EU-domstolen slo fast at voldgiftsdommen var uforenelig med EU-retten, og at nasjonale domstoler har en plikt til å se bort fra voldgiftsdommen.
Samtidig som dette foregikk, forsøkte investorene å få voldgiftsdommen fullbyrdet i Storbritannia. Mens de lavere instansene i Storbritannia mente at voldgiftsdommen i påvente av saken i EU-apparatet ikke kunne fullbyrdes, kom Storbritannias høyesterett til motsatt resultat. Storbritannias høyesterett avgjorde dermed i 2020, før EU-domstolens konklusjon, at voldgiftsdommen skulle fullbyrdes. Det er nettopp dommen fra Storbritannias høyesterett som er gjenstand for denne saken. EU-kommisjonen mener at Storbritannia gjennom denne dommen har brutt EU-retten på en rekke punkter.
EU-domstolens vurdering
Har Storbritannia overtrådt TEUV artikkel 351 (1)?
Storbritannias høyesterett tolket TEUV artikkel 351 (1) slik at EU-retten måtte vike for Storbritannias forpliktelse etter ICSID-konvensjonens artikkel 54 til å fullbyrde voldgiftskjennelsen. EU-kommisjonen mener at dette er en feiltolkning av TEUV artikkel 351 (1).
TEUV artikkel 351 (1) lyder slik:
«Rettigheter og forpliktelser som følger av avtaler inngått før 1. januar 1958, eller for tiltredende stater, før tidspunktet for tiltredelsen, mellom én eller flere medlemsstater på den ene side og én eller flere tredjestater på den annen side, skal ikke bli berørt av bestemmelsene i traktatene.»
Bestemmelsens formål er å fastslå at anvendelsen av TEUV ikke berører medlemsstatens forpliktelse til å respektere tredjestaters rettigheter, når slike rettigheter følger av konvensjoner som er fra før medlemsstaten ble med i EU, se C-277/10 Luksan avsnitt 61. Bestemmelsen sikrer dermed rettighetene til tredjestater, og gjør det mulig for medlemsstater å oppfylle forpliktelsene sine overfor disse, se C-366/10 Air Transport Association of America avsnitt 61.
Bestemmelsen gjelder imidlertid ikke saksforhold som er et rent anliggende mellom to medlemsstater, se C-473/93 avsnitt 40 og C-147/03 avsnitt 58. Hvorvidt man kan fravike en EU-regel på grunn av TEUV artikkel 351 (1), beror på om konvensjonen gir tredjestater rettigheter som man ellers risikerer å krenke, se Levy avsnitt 13 og 286/86 Deserbais avsnitt 18.
Dermed må to vilkår være oppfylt for at TEUV artikkel 351 (1) får anvendelse: For det første må det dreie seg om en konvensjon fra før medlemsstaten ble med i EU, og for det andre må konvensjonen gi tredjestater rettigheter som krenkes med mindre EU-retten fravikes, se C-364/95 og C-365/95 T. Port avsnitt 61.
I denne saken har Storbritannias høyesterett ved å fullbyrde voldgiftskjennelsen gitt ICSID-konvensjonen anvendelse på bekostning av TEUV artikkel 107 og 108. Storbritannia tiltrådte konvensjonen før staten ble medlem av EU, slik at det første vilkåret er oppfylt. Siden saken gjelder et forhold mellom Storbritannia, Romania og Sverige, dreier det seg i utgangspunktet om en sak kun mellom medlemstater, se C-478/07 Budějovický Budvar avsnitt 97-98.
EU-domstolen konstaterer også at Storbritannias høyesterett overhodet ikke har tatt stilling til det andre vilkåret for at TEUV artikkel 351 (1) kommer til anvendelse. Dersom man fulgte tolkningen til Storbritannias høyesterett, ville konsekvensen bli at nesten alle EUs medlemsstater kunne fravike EU-retten og overlate saker til voldgift, rett og slett fordi de var medlem av ICSID-konvensjonen før de ble med i EU. Det kan åpenbart ikke være korrekt, se C-638/19 P European Food avsnitt 145.
TEUV artikkel 351 (1) kan kreve at selv EU-rettens primærrett fravikes, se C-435/22 PPU avsnitt 119, og gjør det mulig å fravike EU-rettens forrang, se C-324/93 Evans Medical avsnitt 26–28. Bestemmelsen må derfor tolkes strengt, slik at EU-retten ikke uthules, se PPU avsnitt 120. Storbritannias høyesteretts manglende vurdering av om det andre vilkåret for at TEUV artikkel 351 (1) kommer til anvendelse, utgjør derfor en avgjørende feil.
EU-domstolen bemerker avslutningsvis at feiltolkningen anlagt av Storbritannias høyesterett reiste tvil om EU-rettens sammenheng, virkning og autonomi, se C-741/19 avsnitt 46. Feiltolkningen utgjør dermed et alvorlig overtramp av EUs rettsorden.
Har Storbritannia overtrådt TEU artikkel 4 (3)?
Det følger av TEU artikkel 4 (3) at medlemsstatene skal treffe alle allmenne eller særlige tiltak for å sikre at de oppfyller de forpliktelser som følger av traktatene eller av rettsakter fra EUs institusjoner, samt hjelpe EU med å utføre dens oppgaver og avstå fra ethvert tiltak som kan sette virkeliggjøringen av EUs mål i fare. Det er fast praksis at nasjonale domstoler skal treffe alle tiltak som er nødvendige for å sikre en effektiv virkning av EU-retten, se C-213/19 avsnitt 584.
EU-domstolen bemerker at nasjonale domstoler ikke skal treffe avgjørelser som strider med avgjørelser fra EU-kommisjonen, selv der EU-kommisjonens avgjørelse er midlertidig, se Deutsche Lufthansa C-284/12 avsnitt 41. Inntil videre må da EU-kommisjonens avgjørelse regnes som korrekt, se C-715/17, C-718/17 og C-719/17 avsnitt 139.
Saken som verserer i EU-apparatet og saken Storbritannias høyesterett skulle avgjøre, dreier seg om samme spørsmål, altså tolkningen av TEUV artikkel 107 og 108.
Grunnen til at Underretten annullerte EU-kommisjonens avgjørelse, var at EU-kommisjonen ikke hadde skilt mellom erstatningsbeløpene til investorene før og etter Romania ble medlem av EU. Mens erstatning forut for tiltredelsen kanskje ikke var statsstøtte, var det helt uavklart om erstatningen etter tiltredelsen utgjorde statsstøtte. Underrettens avgjørelse forhindret dermed ikke EU-kommisjonen fra å gjenoppta saken.
EU-domstolen bemerker at Storbritannias høyesterett var klar over den begrensede betydningen av Underrettens dom. I høyesterettsdommen står det eksplisitt at Underrettens dom ikke berører EU-kommisjonens undersøkelse av statsstøtte, slik at innledningsavgjørelsen fortsatt består, og at det foreligger en mulighet for at EU-kommisjonen retter opp det problematiske påpekt av Underretten.
Storbritannias høyesterett var dermed fullt klar over at det å fullbyrde voldgiftsdommen ville skape problemer både for EU-kommisjonens prosedyre, og den videre saksgangen i EU-domstolene.
For det andre hadde EU-kommisjonen anket Underrettens dom. Selv om anken ikke hadde oppsettende virkning, innebærer den at saken ikke var endelig avgjort, og at det forelå en mulighet for at EU-domstolen ville komme til et annet resultat enn Underretten.
Da Storbritannias høyesterett avsa dom, forelå det altså en risiko for motstridende avgjørelser fra EU-domstolen og i Storbritannias høyesterett. Denne risikoen var også konkretisert, slik at høyesteretten var fullt ut klar over at dette kunne bli resultatet.
EU-domstolen konkluderer med at Storbritannia har overtrådt TEU artikkel 4 (3).
Har Storbritannia overtrådt TEUV artikkel 267 (1) og (3)?
EU-kommisjonen har anført at Storbritannia har overtrådt TEUV artikkel 267 (1) og (3) ved at Storbritannias høyesterett avsa dom uten å først be EU-domstolen om prejudisiell avgjørelse om gyldigheten til innstillingspåbudet og innledningsavgjørelsen, samt tolkningen av TEUV artikkel 351 (1).
EU-domstolen bemerker innledningsvis at den etter artikkel 86 i uttredelsesavtalen fortsatt hadde kompetanse til å avsi prejudisielle avgjørelser om spørsmål fra britiske domstoler innen overgangsperiodens utløp, og at Storbritannias høyesterett avsa dommen i nettopp denne perioden.
Det følger av TEUV artikkel 267 (3) at det foreligger en plikt til å be om prejudisiell avgjørelse om tolkningsspørsmål som ikke kan ankes, som her hvor Storbritannias høyesterett var siste instans. Unntak foreligger kun der spørsmålet er materielt identisk med spørsmålet i en tidligere prejudisiell avgjørelse, anses som løst etter EU-domstolens praksis, og der det ikke er tvil om hva svaret på spørsmålet er.
EU-domstolen bemerker at nasjonale domstoler skal være særlig påpasselige der rettspraksis spriker hva gjelder tolkningen, og utvise særlig oppmerksomhet for å sikre at EU-retten tolkes ensartet, se C-561/19 Consorzio Italian Management avsnitt 49.
I denne saken slår EU-domstolen fast at det omtvistede spørsmålet er et nytt spørsmål i EU-domstolens praksis. Spørsmålet er komplisert, og løsningen Storbritannias høyesterett valgte gjør det mulig å fravike EU-retten og dermed prinsippet om EU-rettens forrang, slik at effektivitetsprinsippet svekkes. Spørsmålet verserte i tillegg for belgiske domstoler samtidig som Storbritannias høyesterett avsa avgjørelsen.
EU-domstolen kommer til at det i denne saken forelå tilstrekkelig tvil om tolkningen av TEUV artikkel 351 (1) til at Storbritannias høyesterett skulle ha forelagt spørsmålet for EU-domstolen. Storbritannia har dermed overtrådt TEUV artikkel 267 (1) og (3).
Har Storbritannia overtrådt TEUV artikkel 108 (3)?
EU-kommisjonen hevder at dommen er i strid med TEUV artikkel 108 (3), sammenholdt med uttredelsesavtalen artikkel 127 (1), fordi den pålegger Romania til å opptre i strid med innstillingsforbudet og innledningsavgjørelsen, og dermed i strid med EU-retten.
EU-domstolen bemerker innledningsvis at lojalitetsplikten krever at nasjonale domstoler ikke avsier dommer om statsstøtte som er i strid med en avgjørelse fra EU-kommisjonen, selv om denne kun er midlertidig. Medlemsstater har en meldeplikt om statsstøtte etter TEUV artikkel 107 (1), og plikt etter TEUV artikkel 108 (3) til å ikke gjennomføre noe som er ulovlig statsstøtte, se C-349/17 Eesti Pagar avsnitt 56.
EU-kommisjonen fant i den endelige avgjørelsen at erstatningen voldgiftskjennelsen tilskrev investorene, utgjorde ulovlig statsstøtte. Det at Underretten opphevet avgjørelsen spiller ingen rolle, ettersom avgjørelsen var anket til EU-domstolen. Underrettens dom påvirket heller ikke innstillingspåbudet eller innledningsavgjørelsen, slik at EU-kommisjonen kunne treffe ny avgjørelse, i tråd med Underrettens dom.
Dommen fra Storbritannias høyesterett krever at Romania betaler erstatningen som ble tilkjent i voldgiftsavgjørelsen, som på daværende tidspunkt altså med all sannsynlighet utgjorde ulovlig statsstøtte, slik EU-domstolen slo fast i 2022. Høyesterettsdommen krevde altså at Romania brøt sine plikter etter TEUV artikkel 108 (3).
EU-domstolen kommer til at høyesterettsdommen er i strid med TEUV artikkel 108 (3).
EU-domstolens konklusjon
EU-domstolen konkluderer med at Storbritannia gjennom dommen avsagt i Storbritannias høyesterett har brutt både TEU artikkel 4 (3), TEUV artikkel 108 (3), 267 (1) og (3) samt 251 (1).
TEUV artikkel 107 og 108 svarer til EØS-avtalens artikkel 61 og 62. Lojalitetsplikten i TEU artikkel 4 svarer til EØS-avtalen artikkel 3. TEUV art. 267 har en parallell i ODA-avtalen art. 34 (se domstolloven § 51a). ODA-avtalen art. 34 er i stor grad utformet som TEUV art. 267, men oppstiller ingen uttrykkelig plikt for domstoler som dømmer i siste instans til å innhente tolkningsuttalelse. TEUV artikkel 351 har ingen korresponderende artikkel i EØS-avtalen.
(C-516/22)
SJJG