Sakens bakgrunn

Stiftelsen Norsk Rikstoto har siden 1982 hatt enerett til å tilby pengespill (totalisatorspill) på hest. Eneretten har tidligere blitt tildelt for fem år av gangen, men i 2022 ble stiftelsen gitt tillatelse for 10 år med virkning fra 1. januar 2023.

I sak LB-2022-137737 Trannel International er det konkludert med at eneretten til Norsk Rikstoto er forenlig med reglene om fri bevegelighet i EØS-avtalens hoveddel. Pengespillselskapet Trannel International mente imidlertid at eneretten var tildelt i strid med EØS-retten fordi den var gitt til Norsk Rikstoto uten en forutgående kunngjort konkurranse. Dette mente Trannel International var i strid med direktiv 2014/23/EU, og selskapet anla søksmål mot staten med anførsel om at det var gjort en ulovlig direkte anskaffelse som må kjennes uten virkning, jf. lov 17. juni 2016 nr. 73 om offentlige anskaffelser (anskaffelsesloven) § 13.

Staten har bestridt at eneretten til Norsk Rikstoto er en tjenestekonsesjon i direktivets forstand. Dette fordi eneretten ikke er forankret i en innkjøpskontrakt. Det er isteden tale om en tillatelse som kun gir Norsk Rikstoto rett til å tilby pengespill, uten at staten kan kreve noen form for oppfyllelse fra stiftelsen, og slike tillatelser faller utenfor anvendelsesområdet til direktiv 2014/23/EU, jf. artikkel 5 nr. 1 bokstav b. Subsidiært gjorde staten gjeldende at unntaket i artikkel 10 nr. 1 i direktiv 2014/23/EU kom til anvendelse, som unntar tjenestekonsesjoner tildelt en annen oppdragsgiver på grunnlag av en enerett.

Oslo tingrett forela EFTA-domstolen seks spørsmål. Kjernen i de fire første spørsmålene er hvordan grensene skal trekkes mellom en tjenestekonsesjon og en administrativ tillatelse, og disse ble behandlet samlet av EFTA-domstolen. De to siste spørsmålene gjelder forståelsen av unntaket i artikkel 10 i direktiv 2014/23/EU, som også ble behandlet samlet av EFTA-domstolen.

EFTA-domstolens vurdering

Til spørsmålene om hva som utgjør en tjenestekonsesjon etter direktiv 2014/23/EU, viser EFTA-domstolen til artikkel 5 nr. 1 bokstav b som bestemmer at en tjenestekonsesjon må være en gjensidig bebyrdende kontrakt. Formålet med kontrakten skal være at oppdragsgiver anskaffer tjenester til gode for seg selv. Domstolen slår fast at direktiv 2014/23/EU ikke har endret på skillet mellom tjenestekonsesjonskontrakter og administrative tillatelsesordninger, og der sistnevnte faller utenfor direktivets anvendelsesområde.

Ifølge EU-domstolens praksis innebærer begrepet gjensidig bebyrdende kontrakt at hver av partene må være forpliktet til å yte en form for vederlag i bytte mot et annet, og disse forpliktelsene må kunne håndheves for en domstol, jf. C-451/08 Helmut Müller avsnitt 62 til 63. Godkjenninger eller lisenser der offentlige myndigheter kun fastsetter vilkårene for utøvelse av økonomisk virksomhet, men hvor markedsaktøren står fritt til ikke å utføre omhandlede tjenester, faller utenfor begrepet gjensidig bebyrdende kontrakt. I slike tilfeller er det ikke tale om innkjøp av en tjeneste som er til fordel for den offentlige myndighet.

EFTA-domstolen minner også om at det er store moralske, religiøse og kulturelle forskjeller mellom EØS-statene når det gjelder pengespill. Dette berettiger en nasjonal skjønnsmargin til nasjonale myndigheter med hensyn til hvordan pengespill skal organiseres. EØS-retten krever derfor ikke at pengespill på hest må organiseres i form av en tjenestekonsesjon. Men dersom EØS-statene først velger å organisere pengespill i form av en tjenestekonsesjon, må direktivet følges med mindre det foreligger unntak.

EFTA-domstolen sier det er opp til den nasjonale domstolen å vurdere om eneretten som er tildelt Norsk Rikstoto har egenskaper som gjør den til en gjensidig bebyrdende kontrakt. Det har i den forbindelse ikke betydning at overskuddet til den som er tildelt eneretten disponeres over av staten gjennom forskrifter, og enhetens organisasjonsstruktur er heller ikke relevant.

EFTA-domstolen minner deretter om at dersom den nasjonale domstol konkluderer med at eneretten til Norsk Rikstoto ikke er en tjenestekonsesjon, behøver den ikke vurdere unntaket i artikkel 10. Forutsatt at dette unntaket kommer til vurdering, sier EFTA-domstolen at det ikke har betydning for bestemmelsens anvendelse at den nasjonale lovgivningen ikke navngir enerettsinnhaveren, men kun sier i forarbeidene at eneretten skal tildeles Norsk Rikstoto om stiftelsen ønsker å tilby pengespill på hest. Ifølge Domstolen skyldes dette at kriteriet for å anvende unntaket er tildelingen av en enerett, og ikke det rettslige grunnlaget for en slik tildeling. Derfor har det heller ikke betydning at rettigheten har blitt tildelt samme innehaver uavbrutt etter den tidligere lovgivning.

EFTA-domstolens konklusjon

EFTA-domstolens konklusjon er at det først vil foreligge en tjenestekonsesjon der eneretten til å tilby pengespill er underlagt en gjensidig bebyrdende kontrakt, som har en tjenestekonsesjon til formål, er inngått skriftlig, mot vederlag og til fordel for innkjøpsmyndigheten, og som er rettslig bindende for begge parter og kan håndheves rettslig.

Direktiv 2014/23/EU er inntatt i EØS-avtalen vedlegg XVI (Offentlige innkjøp) og er gjennomført i norsk rett ved forskrift 12. august 2016 nr. 976 (konsesjonskontraktforskriften).

Anvendelsen av direktiv 2014/24/EU (anskaffelsesdirektivet) og direktiv 2014/25/EU (forsyningsdirektivet) er imidlertid også betinget av at det inngås en gjensidig bebyrdende innkjøpskontrakt. Avgrensningen mot gjensidig bebyrdende innkjøpskontrakter har på ulike måter vært tema i en rekke dommer fra EU-domstolen. Dette er også behandlet i Kommisjonens Staff Working Document (SWD (2013) 53 final/2), som blant annet diskuterer grensedragningen mellom ensidig støtte og gjensidig bebyrdende kontrakter.

Dommen fra EFTA-domstolen avklarer avgrensningen mellom tillatelsesordninger og innkjøpskontrakter, og den bekrefter at et sentralt element vil være om offentlige myndigheter kan kreve at innehaveren oppfyller tjenesten som er omfattet av tillatelsen for domstolene. Hvis offentlige myndigheter ikke kan kreve dette, vil det heller ikke være tale om en innkjøpskontrakt. Det vil likevel kunne være tale om en tillatelsesordning omfattet av direktiv 2006/123/EF (tjenestedirektivet). Ifølge artikkel 12 skal tillatelsesordninger som er underlagt antallsbegrensning tildeles på en upartisk og gjennomsiktig måte som sikrer publisitet, jf. også forente saker C-458/14 og C-67/15 Promoimpresa. Pengespill er imidlertid uttrykkelig unntatt fra tjenestedirektivets anvendelsesområde, jf. artikkel 2 bokstav h. I saker som C-203/08 Sporting Exchange har EU-domstolen sagt at slike tillatelser likevel må være i samsvar med reglene om fri bevegelighet, og som i utgangspunktet stiller krav om publisitet forut for tildelingen. Samtidig vil fravær av publisitet kunne være begrunnet der en tillatelse til å tilby pengespill tildeles en «privat udbyder, hvis virksomhed er underlagt snæver kontrol fra de offentlige myndigheders side», jf. avsnitt 59 i Sporting Exchange. Norske myndigheter har i forarbeidene til lov 18. mars 2022 nr. 12 om pengespill (pengespilloven) sagt at det er i samsvar med reglene om fri bevegelighet å tildele Norsk Rikstoto enerett uten forutgående konkurranse fordi stiftelsen er underlagt en streng kontroll fra offentlige myndigheter, jf. Prop. 220 L (2020–2021) s. 91.

(E-8/23)

SH