Sakens bakgrunn

Flaminia er et containerskip som seiler under tysk flagg, og eies av selskapet Conti. Under reise fra USA til Belgia i 2012 oppsto det brann og påfølgende eksplosjoner om bord. Av de 4808 containerne skipet fraktet, inneholdt 151 farlige stoffer.

Etter at brannen var slukket, fikk Flaminia tillatelse til å gå inn i tysk farvann og å legge til havn ved Wilhelmshaven. Overfor tyske myndigheter forpliktet Conti seg til å utarbeide en tiltaksplan for forsvarlig håndtering av stoffene om bord. Etter denne planen skulle Conti sørge for trygg transport av skipet til et reparasjonsverft i Romania, og sørge for riktig håndtering av stoffene som var om bord i skipet.

I november 2012 fant tyske myndigheter at skipet, slukningsvannet som fantes om bord, slam og metallskrot skulle anses som «avfall» etter avfallstransportforordningen. Conti var derfor underlagt et nasjonalt tilsyns- og kontrollregime bestående av forhåndsnotifisering og samtykke. Det ble nedlagt forbud mot at skipet forlot Wilhelmshaven før prosedyren var gjennomført og avfallsplanen var levert til myndighetene.

I 2013 ble, i samsvar med planen, slukkevannet tatt til Danmark, og skipet med gjenværende slam tatt til Romania. Før seilasen til Romania kunne finne sted, måtte 30 avfallscontainere fjernes fra skipet. Etter at dette var gjort, dro Flaminia fra Wilhelmshaven med 24 000 tonn avfall om bord.

Conti gikk til sak mot tyske myndigheter med krav om erstatning for kostnader knyttet til tilsyns- og kontrollprosedyren. EU-domstolen ble forelagt spørsmål om restprodukter i form av metallskrot og slukningsvann forurenset med slam og rester fra last som stammer fra et skipshavari, skal klassifiseres som «avfall frambrakt om bord på ... skip» etter avfallstransportforordningens art. 1 (3) bokstav b, og dermed være utelukket fra forordningens anvendelsesområde. I sak C-689/17 Conti 11 ble dette besvart positivt. Etter EU-domstolens svar tok den tyske domstolen Contis krav delvis til følge, men dommen ble anket av tyske myndigheter.

Ankedomstolen er i tvil om gyldigheten av forordningens art. 1 (3) bokstav b, sett i lys av EUs forpliktelser under Basel-konvensjonen art. 1 (4). Konvensjonen pålegger som utgangspunkt nasjonale stater å ha et tilsyns- og kontrollregime for håndtering av «farligt affald». Avfall knyttet til «normal skibsfart» er unntatt konvensjonens anvendelsesområde i den grad den er «omfattet af andre internationale aftaler».

EU-domstolen ble forelagt spørsmål om avfallstransportforordningen 2006 art. 1 (3) bokstav b er gyldig, i lys av Basel-konvensjonen art. 1 (4), når den tolkes slik som i Conti 11-dommen. Altså at forordningen ikke får anvendelse på avfall som oppstår om bord et skip som følge av skipets havari, så lenge avfallet befinner seg om bord.

EU-domstolens vurdering

Innledningsvis presiserer domstolen at spørsmålet fra den nasjonale domstolen er om avfallstransportforordningen gjelder for avfall oppstått om bord på skipet som havarerte, og som sammen med skipet overføres til en ny havn, etter at en del av avfallet har blitt ilandført for å bli gjenvunnet eller disponert ved den første havnen. Ved den nye havnen skal det resterende avfallet bli ilandført for å bli gjenvunnet eller disponert.

Når unionen inngår internasjonale avtaler, slik som Basel-konvensjonen, blir avtalen en integrert del av unionens rettsorden. Avtalen er bindende for EU-institusjonene og medlemslandene, med forrang for sekundær EU-rett, jf. TEUV art. 216 (2) og sak C-382/21 P EUIPO v The KaiKai Company Jaeger Wichmann avsnitt 70. Sekundær EU-rett skal i videst mulig omfang tolkes i overenstemmelse med disse avtalene.

EU-domstolen påpeker at forordningens fortale viser EU-lovgivers ønske gjennom forordningen å bringe tilsyns- og kontrollreguleringen av avfallstransport i overenstemmelse med forpliktelsene som følger av Basel-konvensjonen. Det er derfor nødvendig å ta stilling Basel-konvensjonens rekkevidde.

Konvensjonen gjelder farlig avfall som nevnt i art. 1 (1). Avfall fra normal drift av skip hvor håndteringen er omfattet av andre internasjonale avtaler, er unntatt fra konvensjonens anvendelsesområde, jf. art. 1 (4). Dette inkluderer tilsyns- og kontrollprosedyren som fremgår av konvensjonens artikkel 6. I konvensjonens fortale fremheves det at grenseoverskridende transport av både avfall og farlig avfall risikerer å volde skader på folkehelsen og miljøet. Statene bør derfor vedta nødvendige tiltak for å sikre forsvarlig håndtering av slikt avfall. Dette gjelder uansett hvor avfallshåndteringen finner sted. Art. 1 (4) har karakter av å være en unntaksbestemmelse fra anvendelsen av kontollprosedyren. Konvensjonens formål tilsier at bestemmelsen ikke kan tolkes på en måte som setter beskyttelsen av miljø og folkehelse i fare.

Av Conti 11-dommens avsnitt 53 og 42, fremgår det at forordningens art. 1 (3) bokstav b, skal tolkes slik at avfall oppstått om bord på et skip som følge av skipets havari, faller utenfor forordningens anvendelsesområde inntil avfallet har forlatt skipet for å bli gjenvunnet eller disponert. Spørsmålet i foreliggende sak er om forordningens art. 1 (3) bokstav b skal forstås slik at seilas til ny havn med slikt avfall som fremdeles er om bord, ikke reguleres av forordningen.

Domstolen viser til at forordningens art. 1 (1) fastsetter at det skal innføres tilsyns- og kontrollordninger for avfallstransport. Ordningen med forutgående skriftlig tillatelse og samtykke får prinsipielt anvendelse på enhver overføring av avfall som er omfattet av forordningens anvendelsesområde. Videre er både forordningens legaldefinisjoner av «avfall» og «overførsel» vide. Dette vitner om at EU-lovgiver ønsker å gi tilsyns- og kontrollprosedyren et meget vidt anvendelsesområde.

På denne bakgrunn finner domstolen at forordningens art. 1 (3) bokstav b skal tolkes innskrenkende. Dette innebærer at når noe av det avfallet som har oppstått som følge av skipets havari har blitt ilandført ved første havn, skal avfallet som føres sammen med skipet til en annen havn, ikke være omfattet av unntaket i art. 1 (3) bokstav b. Forordningen og dens kontrollsystem får altså anvendelse. Denne tolkningen finner domstolen å være best i overenstemmelse med både forordningens og Basel-konvensjonens formål om å sikre miljøet og folkehelsen.

EU-domstolens konklusjon

Avfallstransportforordningen art. 1 (3) bokstav b skal tolkes slik at når avfall oppstått om bord som følge av skipets havari har blitt ilandført med formål om gjenvinning eller disponering, skal det avfallet som fremdeles er om bord være omfattet av forordningens virkeområde ved gjennomseiling til en ny havn.

Forordning (EF) nr. 1013/2006 (avfallstransportforordningen 2006) er innlemmet i EØS-avtalens vedlegg XX.V, og gjennomført ved lov 13. mars 1981 nr. 6 om vern mot forurensninger og om avfall (forurensningsloven) § 31 og § 32 og ved forskrift 1. juni 2004 nr. 930 om gjenvinning og behandling av avfall (avfallsforskriften) § 13-1.

Norge tiltrådte Basel-konvensjonen i 1990.

Norge er bundet av Basel-konvensjonen på folkerettslig grunnlag, men ikke gjennom EØS-avtalen. For å oppfylle våre forpliktelser etter forordningen, blir likevel domstolens tolkninger også styrende for Norges tolkning av Basel-konvensjonen. Dette er fordi domstolen nettopp tolker forordningen på en måte som er i overenstemmelse med konvensjonen.

(C-188/23)

EOE