Redaktører: Eivind Hoffart Midtgård, Emma Osnes Eliassen, Erlend Smith Elgesem
EFTA-domstolen avsa 5. mars 2025 en rådgivende uttalelse i sak E-13/24. Saken gjaldt tolkningen av «tvingende allmenne hensyn» etter direktiv 2000/60/EF (vanndirektivet) artikkel 4 nr. 7.
Sakens bakgrunn
Ved kongelig resolusjon og fire andre tillatelser, blant annet med hjemmel i lov 13. mars 1981 nr. 6 (forurensningsloven) § 11 fikk selskapet Nordic Mining tillatelse til å deponere gruveavfall i Førdefjorden. For å kunne gi en tillatelse til utslipp i vann, må i tillegg vilkårene i forskrift 15. desember 2006 nr. 1446 [vannforskriften] § 12 være oppfylt. Vannforskriften gjennomfører vanndirektivet i norsk rett.
I 2022 reiste Naturvernforbundet og Natur og Ungdom søksmål for Oslo tingrett, med prinsipal påstand om at vilkårene i vannforskriften ikke er oppfylt. Organisasjonene tapte saken i tingretten og anket til lagmannsretten. Lagmannsretten forela EFTA-domstolen tre spørsmål knyttet til tolkningen av vanndirektivet.
Det første spørsmålet var hva som er vurderingstemaet for når det skal tas stilling til om det foreligger «tvingende allmenne hensyn» etter vanndirektivet. Andre og tredje spørsmål gjaldt hvilke hensyn som kan utgjøre «tvingende allmenne hensyn» og hvorvidt dette omfatter økonomiske hensyn som skatteinntekter og sysselsetting, og andre hensyn som økt bosetning i distriktene og tilgangen på kritiske mineraler.
EFTA-domstolens vurdering
Første spørsmål
Vanndirektivet krever i utgangspunktet at EØS-statene forhindrer forringelse av vannforekomster, men det oppstilles unntak fra dette i artikkel 4 nr. 7, blant annet der tvingende allmenne hensyn kan begrunne forringelsen. Unntaket skal tolkes strengt og i lys av forpliktelsen til å forebygge forringelse av vannforekomster.
Når det gjelder vurderingen av om det foreligger et tvingende allment hensyn, gis EØS-statene en viss skjønnsmargin, særlig siden direktivet ikke tar sikte på å være fullharmoniserende.
Selv om et formål kan anses som et allment hensyn, er ikke dette nødvendigvis tilstrekkelig for å rettferdiggjøre tiltaket. Unntakene i artikkel 4 nr. 7 bokstav c) krever at nytten av tiltaket veier tyngre enn skadevirkningene. Det er imidlertid ikke et krav at det foreligger kvalifisert interesseovervekt, ettersom dette ikke kan utledes verken av direktivets ordlyd, kontekst eller formål.
I tillegg må de nasjonale myndighetene sikre at fordelene ved forringelsen faktisk vil oppnås, at alle praktisk gjennomførbare tiltak er truffet for å minske skadevirkningene og at det ikke finnes andre måter å oppnå målene på som det ikke vil være urimelig kostbart eller teknisk mulig å gjennomføre.
Det er opp til den anmodende domstolen å vurdere om de nasjonale myndighetene har gjort tilfredsstillende vurderinger, og om de relevante hensynene veier tyngre enn skadevirkningene.
Andre og tredje spørsmål
EØS-statene er gitt en viss skjønnsmargin i vurderingen av hva som utgjør tvingende allmenne hensyn. Likevel vil rent økonomiske hensyn ikke utgjøre et slikt hensyn, selv om tiltaket vil gi skatteinntekter og sysselsetningsvirkninger. Slike virkninger er et ordinært resultat av økonomisk aktivitet. Det ville undergravet direktivets verneformål om disse skulle regnes som «tvingende». Det kreves derfor andre medvirkende faktorer.
Hensyn knyttet til den økonomiske eller sosiale situasjonen i et bestemt område kan på visse vilkår utgjøre tvingende allmenne hensyn. Det kan derfor ikke utelukkes at en utslippstillatelse kan gis med den begrunnelse at aktiviteten tillatelsen muliggjør skal sikre bosetting i regioner som opplever betydelig fraflytting eller sosial nød.
Også hensynet til tilgang til kritiske mineraler kan under visse forutsetninger være et tvingende allment hensyn. I så fall må mineralet faktisk være kritisk, i den betydning at tilgang til og forsyning av mineralet er avgjørende for EØS-økonomien og for at det indre marked skal fungere. Det er ikke tilstrekkelig at utvinningen skal sikre global forsyning av et kritisk mineral. Hensynet er bare tvingende dersom det vil være tilgjengelig for bruk i EØS-området innen relativt kort tid dersom det skulle oppstå knapphet. Dersom mineralet skal eksporteres ut av EØS, vil det mangle tilstrekkelig tilknytning til det indre markedet – og tilgang på mineralet vil ikke utgjøre et tvingende allment hensyn.
EFTA-domstolens konklusjon
På det første spørsmålet konkluderer domstolen med at de nasjonale myndighetene må foreta en avveining mellom den forventede nytten av tiltaket og skadevirkningene ved det. Den forventede nytten må veie tyngre enn skadevirkningene, men det kreves ikke kvalifisert interesseovervekt.
På det andre og tredje spørsmålet konkluderer domstolen med at rene økonomiske hensyn ikke utgjør et allment tvingende hensyn. Derimot kan visse sysselsetningsvirkninger og det å sikre tilgang til kritiske mineraler utgjøre tvingende allmenne hensyn i enkelte situasjoner.
Direktiv 2000/60/EF [vanndirekitvet] er tatt inn i EØS-avtalens vedlegg XX (Miljø) og er gjennomført i forskrift 15. desember 2006 nr. 1446 [vannforskriften].
I motsetning til andre direktiver på miljørettens område, som plandirektivet og prosjektdirektivet, inneholder vanndirektivet materielle regler om hvor mye forurensing som er tillatt. De to førstnevnte direktivene, som var aktuelle under havbunnsmineralsaken (omtalt i EUR-2025-4-1), stiller først og fremst prosessuelle krav.
I motsetning til tingretten konkluderer EFTA-domstolen med at gruvedriftens rent økonomiske fordeler ikke utgjør tvingende allmenne hensyn etter vanndirektivet. EFTA-domstolens konklusjon om at det er en forutsetning at kritiske mineraler skal brukes i EØS for at mineraltilgang skal kunne være et tvingende allment hensyn, er også en mer innskrenkende tolkning av unntaket enn det tingretten kom til.
I forhold til tingrettens avgjørelse, må dette ses på som et nederlag for staten, ettersom EFTA-domstolen snevret inn unntaket for når det kan gis utslippstillatelse. Det er likevel klart etter denne avgjørelsen at vanndirektivet ikke totalforbyr deponering av gruveavfall, og at EFTA-domstolen ikke har stengt for at det kan gis utslippstillatelse i den konkrete saken.
(E-13/24)
ESE