Sakens bakgrunn

Slovenia innførte en lov om at eiendomsmeglere ikke kunne ta mer i provisjon enn 4 % av kjøpspris ved salg og 4 % av samlet leiepris for én måned ved utleie. Formålet med lovgivningen var å redusere prisene på bolig- og leiemarkedet, slik at særlig unge, studenter og eldre kunne skaffe seg sted å bo. Formålet var også å bedre forbrukervernet ved å sikre transparens om hvilket provisjonsnivå eiendomsmeglere opererer med.

En gruppe eiendomsmeglerfirmaer angrep loven i den slovenske konstitusjonsdomstolen. Konstitusjonsdomstolen forela for EU-domstolen spørsmål om loven var i tråd med Charteret artikkel 7, 16 og 38 og tjenestedirektivet artikkel 15.

EU-domstolens vurdering

Det følger av EMDs praksis at EMK artikkel 8 – som er gjenspeilet i Charteret artikkel 7 – ikke gir en rett til å få et hjem, jf. Chapman mot Storbritannia (EMD-1995-27238), avsnitt 99. EU-domstolen behandler derfor ikke betydningen av Charteret artikkel 7.

Det fremgår av fortalen punkt 5 til 7 og 64 at tjenestedirektivet søker å effektivisere etableringsfriheten i TEUV artikkel 49. EU-domstolen har fastslått at en restriksjonsvurdering etter TEUV artikkel 49 omfatter mulige restriksjoner på rettighetene i Charteret artikkel 16, jf. C-391/20 Cilevičs mfl. EU-domstolen legger derfor til grunn at den slovenske loven ikke må vurderes særskilt opp mot Charteret artikkel 16. Tjenestedirektivet artikkel 15 må imidlertid tolkes i lys av Charteret artikkel 16.

Charteret artikkel 38 vil også være et moment i tolkningen av tjenestedirektivet artikkel 15, men EU-domstolen ser heller ikke behov for å gjøre en isolert tolkning av førstnevnte.

EU-domstolen foretar dermed en tolkning av tjenestedirektivet artikkel 15 lest i lys av Charteret artikkel 16 og 38.

Den slovenske provisjonsgrensen kan være i tråd med EU-retten om den oppfyller de kumulative kravene i tjenestedirektivet artikkel 15 nr. 3 (a) til (c) til likebehandling, nødvendighet og forholdsmessighet.

Kravet til likebehandling er oppfylt i og med at provisjonsgrensen gjelder uten hensyn til hvor eiendomsmeglerfirmaet er fra.

Hva gjelder kravet til nødvendighet, innebærer kravet at tiltaket må være «begrunnet ut fra tvingende allmenne hensyn», jf. artikkel 15 nr. 3 (b). EU-domstolen uttaler at forbrukervern kan være tvingende allment hensyn, jf. C-377/17 Kommisjonen mot Tyskland. Det samme gjelder hensynet til å gi sårbare mennesker eller mennesker med dårlig økonomi tilgang til steder å bo, jf. bl.a. C-197/11 Libert mfl. Provisjonsgrensen hvilte nettopp på disse hensynene. Den oppfylte dermed kravet til nødvendighet.

Kravet til forholdsmessighet innebærer at tiltaket er «egnet til å sikre at det fastsette målet nås, at det «ikke gå[r] lenger enn det som er nødvendig for å nå dette målet» og at det ikke er «mulig å erstatte [tiltaket] med andre, mindre restriktive tiltak som gir samme resultat», jf. artikkel 15 nr. 3 (c).

Det er til syvende og sist den foreleggende domstolens oppgave å vurdere om forholdsmessighetskravet er oppfylt. EU-domstolen gir imidlertid veiledning for vurderingen.

Medlemsstaten kan ikke avkreves positive bevis for at det ikke finnes mindre restriktive tiltak som er like effektive. Det ville i praksis frarøvet medlemsstaten dens regulatoriske kompetanse på området, jf. C-377/17 Kommisjonen mot Tyskland.

Medlemsstatene har også en vid skjønnsmargin til å bestemme hvilke tiltak som skal treffes for å fremme sosialpolitikken. Denne skjønnsmarginen gir dem imidlertid ikke rett til å undergrave rettighetene individer har etter EU-retten, jf. C-201/15 AGET Iraklis.

Siden provisjonsgrensene sikrer en viss transparens om hvilket provisjonsnivå eiendomsmeglere opererer med, synes de å bidra til forbrukervern.

I lys av at bolig- og leiemarkedet i Slovenia har blitt strammere med økte priser, antar den foreleggende domstolen at størrelsen på meglerhonorarene fører til at boligprisene og husleien øker. Dette skyldes at meglere gjerne legger kostnadene sine inn i salgs- eller leieprisen. EU-domstolen bemerker at dersom dette stemmer, så kan det å sette en provisjonsgrense være en effektiv måte å gjøre boliger mer tilgjengelige og rimelige på.

Det fremgår av den slovenske loven at provisjonsgrensen også gjelder ved salg og utleie av fritidsboliger. Det kan derfor synes som om tiltaket går lenger enn det som er nødvendig for å nå formålene. Forholdsmessighetsprinsippet hindrer imidlertid ikke forbrukere å nyte godt av tiltaket av den grunn.

Den slovenske loven medførte at enkelte eiendomsfirmaer har opphørt eller står i fare for å slutte med meglervirksomhet for utleie av boliger til privatpersoner. Dette gjelder spesielt for korttidsleie, fordi provisjonen blir så lav at selskapene ikke lenger kan dekke kostnadene knyttet til tjenesten gjennom provisjonen. EU-domstolen bemerker derfor at Charteret artikkel 16 gir rett til å utøve økonomisk og kommersiell aktivitet, og i utgangspunktet krever avtalefrihet, jf. C-124/20 Bank Melli Iran. Artikkel 16 er imidlertid ikke absolutt, jf. C-283/11 Sky Österreich. Den foreleggende domstolen må derfor vurdere konkret om provisjonsgrensen er satt for lavt til at firmaene kan få en rimelig inntjening og at det kan være en rimelig priskonkurranse. EU-domstolen bemerker i den anledning at de rammede firmaene fremdeles kan skaffe seg inntjening gjennom aktiviteter som faller utenfor provisjonsgrensens virkeområde, eksempelvis megling mellom næringsdrivende.

Det kan være tilstrekkelig for å oppnå formålet om transparens at myndighetene forplikter eiendomsmeglerfirmaene til å opplyse om provisjonsnivået deres. Dette kan i så fall tilsi at tiltaket er uforholdsmessig. Dette er imidlertid opp til den foreleggende domstolen å vurdere.

EU-domstolens konklusjon

EU-domstolen konkluderer med at den slovenske provisjonsgrensen er i tråd med tjenestedirektivet artikkel 15 nr. 3 så lenge den ikke går lenger enn hva som er nødvendig for å nå formålene den forfølger og det ikke er noen mindre restriktive tiltak som ville vært like effektive.

Direktiv 2006/123/EF er innlemmet i EØS-avtalen vedlegg X og gjennomført i norsk rett ved lov 19. juni 2009 nr. 103 (tjenesteloven).

(C-674/23)

EHM