Redaktører: Eivind Hoffart Midtgård, Emma Osnes Eliassen, Erlend Smith Elgesem
EU-domstolen avsa 13. mars 2025 dom i ankesak C-271/24 P, som gjaldt vedtak om sanksjoner mot styreleder i et russisk-eid bankkonsern.
Sakens bakgrunn
Etter Russlands invasjon av Ukraina ble den russiske statsborgeren Igor Ivanovich Shuvalov satt på EUs sanksjonsliste etter forordning (EU) nr. 269/2014, noe som medførte at midlene hans ble fryst. Shuvalov har tidligere vært Russlands første visestatsminister og er nå – og var på tidspunktet da sanksjonene trådte i kraft – styreleder for VEB.RF, som er et russisk statlig eid bankkonsern og finansinstitutt. Shuvalov har også vært medlem av rådet for den eurasiske økonomiske kommisjonen.
Sanksjonene har blitt fornyet to ganger og er fortsatt i kraft. De er begrunnet i at Shuvalov tidligere har vært første visestatsminister og i den kapasitet har vist støtte til handlinger som undergraver Ukrainas territorielle integritet, suverenitet og uavhengighet.
Shuvalov gikk til sak mot Kommisjonens avgjørelse om å sette han på sanksjonslisten, men tapte i Underretten. Han anket så saken til EU-domstolen, hvor han anførte seks grunnlag til at avgjørelsen er ugyldig, som domstolen behandlet hver for seg.
EU-domstolens vurdering
Første anførsel
Shuvalov hadde anført at lovanvendelsen var feil, fordi Kommisjonen og Underretten hadde vektlagt hans tidligere posisjon som første visestatsminister, mens han i sin nåværende posisjon som styreleder for VEB.RF kun utførte forretningsrelaterte oppgaver.
En beslutning om sanksjonering må være tilstrekkelig begrunnet i sakens fakta, og bevisbyrden ligger på Kommisjonen. Det er likevel adgang til å bygge på omstendigheter forut for avgjørelsen når dette underbygger at vilkårene er oppfylt. Når Kommisjonen vektla Shuvalovs posisjon som styreleder for VBF.RF, var ikke dette en lovanvendelsesfeil. Underretten har vist til tilstrekkelige konkrete holdepunkter i bevisvurderingen, slik at begrunnelsen er tilstrekkelig begrunnet i sakens fakta.
Andre anførsel
Kommisjonen hadde feilaktig lagt til grunn at Shuvalov på vedtakstidspunktet var medlem av rådet for den eurasiske økonomiske kommisjonen. Shuvalov mente derfor at begrunnelsen for avgjørelsen hvilte på uriktig faktum. Til dette uttaler EU-domstolen at Underretten hadde tatt feilen i betraktning og likevel kommet til at vilkårene for sanksjoner var oppfylt.
Videre hadde Underretten vurdert riktig når den kom til at Kommisjonens avgjørelse var begrunnet slik at Shuvalov kunne forstå grunnlaget for avgjørelsen mot ham, slik at han kunne ta til motmæle.
Tredje anførsel
Uttalelsene til Shuvalov ble brukt som bevis for å underbygge at vilkårene for sanksjoner var oppfylt i hans tilfelle. Det var ikke uttalelsene som sådan som ble sanksjonert. Ytringsfriheten hindrer ikke at slike uttalelser blir brukt som bevis.
Sanksjonene som det dreier som i denne saken – fryste midler og innreiseforbud – har ikke på noen som helst måte påvirket Shuvalovs ytringsfrihet.
Fjerde anførsel
Shuvalov hadde anført at Underretten tok feil da den fant at sanksjonene er midlertidige, reversible forholdsregler som regelmessig vurderes. EU-domstolen avviste anførslene og viste til rettsakten sanksjonene er hjemlet i – som stadfester at sanksjonene nettopp er det Underretten kom til. Dette gjør at sanksjonene ikke griper inn i eiendomsvernets kjerne.
Det er mulig å gjøre inngrep i eiendomsvernet, jf. Charteret artikkel 52 (1). I saker som gjelder politiske, sosiale eller økonomiske spørsmål har Kommisjonen en vid skjønnsmargin, særlig når det må gjøres komplekse vurderinger. Et tiltak kan kun kjennes ulovlig hvis det er åpenbart uhensiktsmessig for å oppnå formålet med tiltaket. Domstolen kom til at det ikke var tilfelle her.
Shuvalov hadde også anført at sanksjonene mot ham ikke er egnet til å oppnå formålene de forfølger, fordi han ikke var i en posisjon til å påvirke den politiske ledelsen i Russland. Domstolen avviste argumentet ved å påpeke at Underretten hadde kommet til at vilkårene for sanksjoner var oppfylt.
Femte anførsel
Den femte anførselen var avhengig av at første anførsel førte frem, noe den ikke gjorde.
Sjette anførsel
Anførselen ble avvist fordi Shuvalov ikke hadde fremført tilstrekkelige argumenter som begrunnet anførselen, annet enn å vise til punkter i Underrettens dom han var uenig i.
EU-domstolens konklusjon
EU-domstolen avviste anken og stadfestet Underrettens dom.
Sanksjoner reiser utenriks- og sikkerhetspolitiske spørsmål og faller derfor utenfor EØS-avtalens saklige virkeområde. Norge har likevel valgt å speile EUs sanksjoner mot Russland som er innført som en reaksjon først mot annekteringen av Krim og deretter etter invasjonen av Ukraina. Norges sanksjoner er gjennomført i forskrift 15. august 2014 nr. 1076 [sanksjonsforskrift Ukraina], som er hjemlet i lov 16. april 2021 nr. 18 (sanksjonsloven) § 2.
De norske sanksjonene er av lovgiver ment å samsvare med EUs sanksjoner, og det forutsettes at den norske forskriften har det samme materielle innholdet som forordningen. For å fastslå innholdet av de norske reglene, må man derfor tolke forskriften i lys av forordningen, som må tolkes i tråd med EU-rettslig metode, jf. HR-2023-1246-A avsnitt 32–37 (omtalt i EUR-2023-12-3). EU-domstolens avgjørelser om forordningen kan dermed ha betydning for tolkningen av den norske forskriften.
Søksmålet var delvis et angrep på lovligheten av sanksjonene mot Russland i seg selv, siden noen av anførslene gjaldt prinsipielle spørsmål som inngrep i ytringsfriheten og særlig sanksjonenes inngrep i eiendomsvernet. Domstolen avviste anførslene nokså kontant. Den fastslo i tillegg at spørsmålet om hvem som kan og skal oppføres på sanksjonslisten i stor grad må løses gjennom politiske vurderinger som Domstolen vil være tilbakeholden med å overprøve.
ESE