Sakens bakgrunn

I den første saken hadde TC bedt liechtensteinske myndigheter om å få informasjon om alle juridiske personer som hun selv, hennes far og hennes bror er registrert som reelle rettighetshavere i. Forespørselen ble avslått fordi TC ikke hadde angitt hvilke selskaper hun ønsket informasjon om, slik nasjonal lovgivning har som vilkår.

I den andre saken hadde AA bedt om innsyn i informasjon om reelle rettighetshavere i et selskap. Forespørselen ble avslått fordi AA ikke hadde legitim interesse i å få innsyn.

I begge sakene ble avslaget tatt til domstolene, der retten i hver sin sak forela spørsmål til EFTA-domstolen.

I sak E-1/24 var spørsmålet om hvitvaskingsdirektivet art. 30(5)(c) er til hinder for at nasjonal lovgivning stiller krav om at innsynsbegjæringen spesifikt angir hvilke selskap man ønsker innsyn i.

I sak E-7/24 var spørsmålet om hva som skal til for å ha en legitim interesse i å få innsyn i informasjon om reelle rettighetshavere, om det å påvise en legitim interesse er nødvendig og tilstrekkelig for å ha rett til innsyn og om hvorvidt det å gi innsyn vil være et proporsjonalt inngrep i den innsynsbegjæringen retter seg mot sin rett til privatliv.

EFTA-domstolens vurdering

Forholdet mellom EU-rett og EØS-rett

Retten til innsyn i informasjon om reelle rettighetshavere er hjemlet i femte hvitvaskingsdirektiv, som gir en videre innsynsrett enn fjerde hvitvaskingsdirektiv (direktiv (EU) 2015/849). Begge direktivene er tatt inn i EØS-avtalen. EU-domstolen har imidlertid i forente saker C-37/20 & C-601/20 kommet til at bestemmelsen om innsynsrett i femte hvitvaskingsdirektiv er ugyldig fordi den strider mot EUs charter om grunnleggende rettigheter artikkel 7 (respekt for privatliv) og artikkel 8 (beskyttelse av personopplysninger). Denne bestemmelsen gjelder derfor ikke lenger i EU-pilaren, men det er ikke gjort noen endringer i EØS-avtalen som følge av ugyldigheten. Charteret er ikke tatt inn i EØS-avtalen, og kan derfor ikke brukes som rettslig grunnlag på samme måte i EØS-retten. EFTA-domstolen måtte derfor finne ut av hvordan innsynsbestemmelsen i femte hvitvaskingsdirektiv skal tolkes i EFTA-pilaren.

EFTA-domstolen fremhever at EØS-avtalen er en bekreftelse på det spesielle forholdet mellom EU- og EFTA-statene. Forholdet er bygget på nærhet og felles verdigrunnlag, hvor et av hovedformålene er å sikre at det indre markedet omfatter EFTA-statene. Domstolen skal sørge for at bestemmelsene i EØS-avtalen som tilsvarer EU-rett blir tolket homogent i EFTA-statene. EFTA-domstolen anerkjenner at det er en økende forskjell mellom rettsgrunnlaget i EU- og EFTA-pilaren, hvor vedtakelsen av charteret i EU utgjør en av de viktigste forskjellene.

Charteret spiller en avgjørende rolle i tolkningen av mange bestemmelser i EU-retten. På grunn av den store betydningen charteret har som rettskilde i EU-retten, vil det også kunne fungere som en relevant kilde i EØS-retten. I EØS-avtalens fortale første punkt understrekes det at EØS bidrar til et Europa bygget på fred, demokrati og menneskerettigheter, noe som viser at avtalepartene tydelig forutsatte at EØS-avtalen skulle sikre beskyttelse av grunnleggende rettigheter. EØS-avtalen må derfor tolkes i lys av de grunnleggende rettighetene som utgjør en del av EØS-rettens generelle prinsipper.

For å identifisere disse grunnleggende rettighetene tar EFTA-domstolen utgangspunkt i de konstitusjonelle tradisjonene som er felles for EØS-statene og i internasjonale instrumenter EØS-statene er forpliktet etter. EMK skiller seg ut som sentral for å avgjøre de grunnleggende rettighetenes omfang. Charteret skal minst gi den samme beskyttelsen som EMK, og EU-domstolen ser derfor hen til EMK i tolkningen av charteret. Bestemmelsene i charteret og EU-domstolens praksis er dermed relevante kilder for å fastslå omfanget av de grunnleggende rettighetene i EFTA-pilaren slik disse følger av blant annet EMK.

EMK artikkel 8 beskytter respekt for privatlivet, og EMD har fastslått at det også innebærer beskyttelse av personopplysninger. Tilsvarende bestemmelser finnes i charterets artikler 7 og 8, og det er slått fast i fortalen til både fjerde og femte hvitvaskingsdirektiv at direktivet skal respektere de grunnleggende rettighetene som følger av charteret, og spesielt artikkel 7 og 8.

Det følger av dette at det ikke er noen tvingende grunn til at beskyttelsen av grunnleggende rettigheter i EØS-avtalen skal være forskjellig fra EU-retten på dette punktet. Bestemmelsen om innsynsrett i femte hvitvaskingsdirektiv må derfor tolkes på samme måte i EFTA-pilaren som i EU-pilaren.

Sak E-7/24

EFTA-domstolen behandlet først spørsmålet om hva som utgjør en «legitim interesse» i innsyn etter fjerde hvitvaskingsdirektiv art. 30(5)(c).

Retten til innsyn i hvem som er reelle rettighetshavere utgjør et viktig verktøy i beskyttelsen mot hvitvasking og terrorfinansiering, og gir dermed de med legitim interesse en innsynsrett. «Legitim interesse» er imidlertid ikke definert i direktivet. Uttrykket må tolkes i lys av at formålet med direktivet er å hindre misbruk av det finansielle systemet til å begå kriminalitet, og at transparens er nødvendig for å hindre at kriminelle gjemmer seg bak selskapsstrukturer. Innsyn skal derfor gis til juridiske eller fysiske personer som påviser en legitim interesse i å bekjempe økonomisk kriminalitet. Det må gjøres en konkret vurdering i hvert tilfelle.

Når det kommer til i hvilken grad den som søker innsyn må påvise en legitim interesse, er det på det rene at søkeren må være i stand til å underbygge at den har en legitim interesse. På den andre siden kan ikke kravet om å påvise en legitim interesse være for strengt. Det er opp til EFTA-statene å selv fastlegge prosedyren for innsynsbegjæringer, som må være i tråd med prinsippene om ekvivalens og effektivitet.

Til spørsmålet om proporsjonalitet sier EFTA-domstolen at anvendelsen av EØS-rett ikke må komme i konflikt med grunnleggende rettigheter. Rett til privatliv og beskyttelse av personopplysninger er ikke absolutte rettigheter. Det kan gjøres inngrep dersom det er nødvendig og er begrunnet i et hensyn av allmenn interesse eller for å balansere mot en annen rettighet. Hensynet til å bekjempe økonomisk kriminalitet er et hensyn som tillater selv alvorlige inngrep de aktuelle rettighetene.

Sak E-1/24

Artikkel 30(5)(c) gir en rett til innsyn for de som «kan dokumentere» en legitim interesse, men er taus når det kommer til hvilken informasjon søkeren må oppgi. Det gir dermed statene et visst spillerom når det kommer til å fastsette prosessuelle regler for innsynsbegjæringer, så lenge reglene er i tråd med de EØS-rettslige rammene og da særlig effektivitetsprinsippet. Et strengt formelt krav om å alltid måtte navngi hvilket selskap man søker innsyn i kan være i strid med effektivitetsprinsippet, fordi det vil gjøre det uforholdsmessig vanskelig å utøve innsynsretten. Det må her tas hensyn til at transparens er helt sentralt i bekjempelsen av økonomisk kriminalitet, og at bruk av komplekse selskapsstrukturer kan hindre denne bekjempelsen. Med den bakgrunnen kan ikke legitim interesse utelukkes bare fordi det ikke er spesifisert hvilket selskap det bes informasjon om.

EFTA-domstolens konklusjon

EFTA-domstolen konkluderer med at en «legitim interesse» må avgjøres konkret i hver sak, hvor det skal gis innsyn til den som påviser en legitim interesse i å bekjempe økonomisk kriminalitet.

Det å påvise en legitim interesse er et både nødvendig og tilstrekkelig vilkår for rett til innsyn, og det er opp til medlemsstatene å fastlegge de prosessuelle reglene for innsyn. Reglene må ivareta prinsippene om ekvivalens og effektivitet.

Å gi innsyn er et proporsjonalt inngrep i grunnleggende rettigheter når søkeren har påvist å ha en legitim interesse.

Fjerde hvitvaskingsdirektiv verken krever eller er til hinder for at nasjonal lovgivning setter som vilkår at den som søker innsyn må spesifisere selskapet det søkes innsyn i. Det er likevel et krav at effektivitetsprinsippet følges, noe som krever at det ikke skal være uforholdsmessig vanskelig å utøve rettigheten. Et krav om å spesifisere hvilket selskap man søker innsyn i er i stand til å bryte med effektivitetsprinsippet.

Både direktiv (EU) 2015/849 (fjerde hvitvaskingsdirektiv) og direktiv (EU) 2018/843 (femte hvitvaskingsdirektiv) er tatt inn i EØS-avtalen vedlegg IX Finansielle tjenester, og er gjennomført i forskrift 21. juni 2021 nr. 2056 til lov om register over reelle rettighetshavere § 3-11. Forskriften er før denne dommen blitt endret som en følge av EU-domstolens dom i forente saker C-37/20 & C-601/20.

I denne saken ble charterets betydning for tolkningen av EØS-rett for første gang satt så på spissen for EFTA-domstolen. «The widening gap» er et mye diskutert tema, og det er debattert i hvilken grad EØS-retten skal følge EU-retten på områder der avgjørende rettskilder for EU-domstolens tolkningsresultat, i dette tilfellet charteret, ikke er tatt inn i EØS-avtalen. Charteret er et av de sentrale eksemplene på den økende forskjellen mellom EU- og EFTA-pilarene, siden EU-domstolen bruker charteret som en tungtveiende rettskilde i sin tolkning av EU-rett.

EFTA-domstolen går i denne rådgivende uttalelsen langt i å anvende charteret som rettsgrunnlag for homogenitet, selv om charteret ikke er gjort til den del av EØS-avtalen. EFTA-domstolen synes å gå et skritt lenger i å anvende EU-rett som ikke er tatt inn i EØS-avtalen som grunnlag for homogenitet enn den har gjort tidligere. Avgjørelsen bidrar dermed til å gjøre «the widening gap» EU- og EFTA-pilarene mindre.

En liknende utfordring var også til stede i sak E-6/23 MH (omtalt i EUR-2024-12-2), som gjaldt fri bevegelighet for personer. Også på det området har det vært forskjeller i rettskildebildet mellom EU- og EFTA-pilarene, men EFTA-domstolen har likevel kommet til resultatlikhet. Sånn sett er det ikke overraskende at EFTA-domstolen finner grunnlag for charterets relevans også i EØS-retten.

ESE