Sakens bakgrunn

Gruveselskapet Nordic Mining fikk tillatelser til gruvedrift i Engebøfjellet og sjødeponi i Førdefjorden i 2015 og 2016. Tillatelsene innebar at 26,5 millioner tonn avgangsmasser kunne lagres i ytre del av Førdefjorden. Parallelt med utredninger, utarbeiding av reguleringsplaner og revisjon av vedtak, har det pågått behandling av klager mot tillatelsene. I 2022 anla Naturvernforbundet og Natur og Ungdom søksmål mot staten ved Klima- og miljødepartementet og Nærings- og fiskeridepartementet. Miljøorganisasjonene la ned påstand om at fire sentrale vedtak var ugyldige på grunn av lovanvendelsesfeil.

De angrepne vedtakene ble truffet i medhold av forurensningsloven og energiloven. Søksmålet gjelder skrankene for forvaltningsskjønnet etter vannforskriften, som gjennomfører vanndirektivet i norsk rett. Vanndirektivet krever i utgangspunktet at EØS-statene forhindrer forringelse av vannkvalitet. Forvaltningen hadde derfor bare kompetanse til å gi tillatelsene dersom unntaksvilkårene i direktivet var oppfylt. Hovedspørsmålet var om vedtakene stred mot vannforskriften § 12 når denne ble tolket i samsvar med vanndirektivet art. 4 nr. 7 bokstav c. Bestemmelsen krever at overordnede samfunnshensyn («overriding public measures») er større enn tapet av miljøkvalitet.

Staten vant på alle punkter i tingretten (TOSL-2022-165021) og miljøorganisasjonene anket til lagmannsretten. Til denne behandlingen ble EFTA-domstolen forelagt spørsmål om tolkningen av vanndirektivet art. 4 nr. 7 bokstav c. I lys av EFTA-domstolens uttalelse i E-13/24 (omtalt i EUR-2025-5-3), ble det avsagt kongelig resolusjon 23. mai 2025, som konkluderte med at vedtakene skulle opprettholdes.

Lagmannsrettens vurdering

Lagmannsretten tar utgangspunkt i EFTA-domstolens rådgivende uttalelse i E-13/24 ved tolkningen av vanndirektivet. Blant metodiske utgangspunkter slår lagmannsretten fast at det må foreligge «særlige grunner» for å fravike EFTA-domstolens forståelse av EØS-retten, jf. HR-2025-490-S avsnitt 65 med videre henvisninger.

Etter sammenligning med andre språkversjoner og under henvisning til homogenitetsprinsippet, benytter lagmannsretten den engelske språkversjonen «overriding public interest» fremfor den norske oversettelsen «tvingende allmenne hensyn» i vannforskriften § 12.

Hensyn som kan utgjøre en «overriding public interest»

EFTA-domstolen ble stilt spørsmål om hvilke hensyn som er relevante i en «overriding public interest»-vurdering etter vanndirektivet art. 4 nr. 7 bokstav c. Spørsmålet ble forelagt EFTA-domstolen med utgangspunkt i hensynene staten har påberopt i Førdefjordsaken: inntekter, lokal sysselsetting og tilflytting, samt forsyningssikkerhet av mineraler.

Lagmannsretten viser til at rent private økonomiske interesser per definisjon ikke kvalifiserer som en «overriding public interest», jf. EFTA-domstolens uttalelse. Inntekter til eiere, ansatte eller staten gjennom skatt, vil ikke «uten andre medvirkende faktorer» være tilstrekkelig til å oppfylle terskelen, siterer Lagmannsretten.

Sysselsetting kan utgjøre en «overriding public interest» på nærmere vilkår. Lagmannsretten trekker i denne sammenheng frem EFTA-domstolens formulering om at det er mulig at «regioner som opplever betydelig fraflytting og sosial nød» kan kvalifisere, men at «et enkelt ønske om å skape eller øke sysselsettingen uten andre faktorer [ikke vil oppfylle kriteriet]». Lagmannsretten tolker formuleringen som et eksempel for veiledning på hvor terskelen ligger dersom den økonomiske eller sosiale situasjonen i et område gjøres gjeldende som et hensyn av «overriding public interest», jf. vanndirektivet art. 4 nr. 7 bokstav c.

Forsyningssikkerhet for mineraler kan etter omstendighetene kvalifisere, jf. EFTA-domstolens rådgivende uttalelse avsnitt 46. Lagmannsretten slutter fra EFTA-domstolens rådgivende uttalelse at et mineral må være «av en slik art at det rettferdiggjør særlige tiltak» og at mineralet «faktisk vil bli brukt til slike formål i EØS-området».

Ikke adgang til å kumulere «helt ulike» hensyn

I EFTA-domstolens rådgivende uttalelse heter det at økonomiske hensyn eller sosiale interesser ikke kan oppfylle vilkåret «i fravær av andre medvirkende faktorer». Dette tolker lagmannsretten slik at kun «medvirkende faktorer knyttet til det aktuelle hensynet» kan påberopes. Lagmannsretten antar derfor at det «ikke er rettslig grunnlag for å kumulere flere helt ulike hensyn som taler for unntak, for på den måten å komme til at terskelen for «overriding public interest»». I denne saken kan hensynene til sosiale forhold, økonomi og mineralforsyning altså ikke summeres for å til sammen oppfylle vilkåret til «overriding public interest», jf. vanndirektivet art. 4 nr. 7 bokstav c.

Prøving av begrunnelsene i økonomiske og sosiale hensyn

Ved den konkrete vurderingen av tillatelsene, legger Lagmannsretten til grunn at tillatelsene vil ha positive konsekvenser for sysselsetting og bosetting. Retten ser det imidlertid «ikke anført noe i retning av at Førdefjord-regionen eller Sunnfjord kommune er områder med sosial nød, eller med lavere levestandard enn Norge for øvrig». Lagmannsretten viser til EFTA-domstolens formulering om «betydelig fraflytting og sosial nød», og vurderer det som «klart at denne terskelen ikke er nådd». Hensynet til økonomiske og sosiale forhold, herunder sysselsetting og bosetning i regionen, kvalifiserer dermed ikke til hensyn av «overriding public interest», jf. vanndirektivet art. 4 nr. 7 bokstav c.

Prøving av begrunnelsen i forsyningssikkerhet

Lagmannsrettens vurdering er ulik for rutil og granat, mineralene gruvedriften i Engebøfjellet skulle utvinne. Retten viser til EFTA-domstolens uttalelse om at mineralet må være «av en slik art at det rettferdiggjør særlige tiltak» og at mineralet «faktisk vil bli brukt til slike formål i EØS-området», for å utgjøre en «overriding public interest».

Hva gjelder granat, har staten ikke gjort gjeldende at det er tale om et kritisk eller strategisk viktig mineral. Statens anførsel om at granaten selges i og har positive virkninger i EU, møter ikke vilkårene EFTA-domstolen har klarlagt. Rutil benyttes til fremstilling av titanråstoff, titanmetall og pigmentråstoff. Begge utgjør stoffer EU er avhengig av å importere. Titanråstoff er opplistet på EUs liste over kritiske varer.

Lagmannsretten kommer til at «hensynet til forsyningssikkerhet for titanråstoff og titanmetall kan utgjøre et hensyn av «overriding public interest»» (lagmannsrettens kursivering). I motsetning til lagmannsrettens vurdering av sosiale og økonomiske hensyn – som ikke ble ansett å kvalifisere som «overriding public interest» – går retten videre med forsyningssikkerhet for mineraler til neste vurderingstema: om det identifiserte allmenne hensynet veier tyngre enn målet om å forebygge forringelse, jf. vanndirektivet art. 4 nr. 7 og EFTA-domstolens rådgivende uttalelse avsnitt 35.

Krav til dokumentasjon, konkret vurdering og avveining mot miljø

Lagmannsretten viser til alminnelige krav til opplysning av vedtak etter alminnelig forvaltningsrett, og særlige krav som følger av vanndirektivet og praksis fra EU-domstolen. EFTA-domstolen siteres på at rettferdiggjøring etter vanndirektivet artikkel 4 nr. 7 bokstav c, krever at staten gjør en avveining mellom forventet nytte og forringelse av tilstanden. Lagmannsretten trekker videre frem EFTA-domstolens uttalelse om at det påhviler myndighetene å godtgjøre at de «ikke bare viser til et teoretisk tvingende allment hensyn», men at de har basert seg på «en detaljert, konkret analyse av prosjektet», før de har konkludert med at vilkårene for unntak var oppfylt.

Lagmannsretten påpeker at det er gjort omfattende vurderinger av Engebø-prosjektets miljøvirkninger, men at samme ikke kan sies om virkningene for forsyningssikkerhet eller mineraltilgang. Hensynet til forsyningssikkerhet for mineraler er nevnt i sentrale dokumenter, pressemeldinger og artikler, samt rapporter som generelt belyser temaet. Det er imidlertid «ikke foretatt noen spesifikk, grundig vurdering av hvilken rolle rutil fra Engebø konkret kan spille for forsyningssikkerheten i Norge og EØS-området», vurderer lagmannsretten. Dette svarer ikke til kravene som utpenslet i EFTA-domstolens rådgivende uttalelse. De kvalitative manglene medfører også at domstolen mangler et tilstrekkelig faktisk grunnlag for å vurdere om forsyningssikkerhet for mineraler utgjør en «overriding public interest», påpeker lagmannsretten.

Heller ikke kravet til en avveining av det identifiserte hensynet mot miljøtapet, anses godtgjort. Hensynet til forsyningssikkerhet ble først begrunnet i resolusjonen 23. mai 2025, men lagmannsretten påpeker at det ikke i denne sammenheng ble foretatt en «oppdatert vurdering av de hensynene dette momentet veies mot». De opprinnelige vedtakene «inneholder ingen slik avveining basert på at hensynet til forsyningssikkerhet er et tvingende hensyn», poengterer retten. Lagmannsretten bemerker at denne vurderingen ville vært den samme, også for det tilfelle at man kunne kumulere hensyn.

Ugyldighetsvurderingen

Retten viser til det EØS-rettslige legalitetsprinsippet i EØS-avtalen artikkel 3, og løser spørsmålet om ugyldighet med utgangspunkt i alminnelig norsk forvaltningsrett. Fordi tillatelsene bygger på «uriktig generell rettsanvendelse og subsumsjon» foreligger en materiell kompetansemangel eller innholdsmangel. Det klare utgangspunktet er da ugyldighet, selv om den private parten ikke kan bebreides, påpeker lagmannsretten under henvisning til HR-2016-2017-A avsnitt 63.

Staten har gjort gjeldende at hensynet til tiltakshavere taler mot ugyldighet. Lagmannsretten viser til det EU-rettslige utgangspunktet om at en part ikke kan påberope seg berettigede forventninger der myndighetene har anvendt EU-retten feil, jf. C-236/18 GRDF SA avsnitt 50 og sak C-120/17 Ministru kabinets avsnitt 52. Domstolen viser også til at Nordic Mining har gjort sine investeringer «med kunnskap om at tillatelsene var påklaget, begjært omgjort eller bragt inn for domstolene». Statens anførsel om at den etterfølgende godkjenningen av vedtakene ved kongelig resolusjon medførte at de var gyldige, førte ikke frem ettersom vedtakene er beheftet med en materiell kompetansemangel.

Lagmannsrettens konklusjon

Vannforskriften § 12 må være oppfylt for alle vedtakene. Alle fire vedtak kjennes ugyldige.

Direktiv 2000/60/EF (vanndirektivet) er innlemmet i EØS-avtalen vedlegg XX.II, og gjennomført ved forskrift 15. desember 2006 nr. 1446 om rammer for vannforvaltningen.

Lagmannsrettens dom setter en høy terskel for adgangen til å begrunne vanntiltak i lokale arbeidsplasser eller lokal tilflytting. Ensidige begrunnelser i inntekter utelukkes helt som «overriding public interest», jf. vanndirektivet art. 4 nr. 7 bokstav c. Forsyningssikkerhet kan i prinsippet kvalifisere, men må være dokumentert konkret og stadig veid mot miljøtapet. At helt ulike hensyn ikke kan kumuleres for å nå terskelen, gjør antakelig adgangen til forurensende tiltak i vann snevrere – særlig for prosjekter som har sammensatte grunner for seg. Blir dommen stående, vil en eventuell ny behandling av tillatelsene måtte være grundigere og mer konkret, både i dokumentasjon for begrunnelsen i forsyningssikkerhet for mineraler og avveiningen av dette hensynet mot det aktuelle miljøtapet. Lagmannsrettens dom minner om at forvaltningen forblir lovbunden i en urolig tid, også på miljøområdet.

EMA