Sakens bakgrunn

A begynte som dommer i en av Polens militære spesialdomstoler i 2013. Embetet innebar militærtjeneste i tillegg til dommergjerningen. I 2017 ble A erklært uegnet til militærtjeneste på grunn av sin helsetilstand, men ansett å være i god nok helse til å fortsette som dommer. A søkte derfor om forflytting til de alminnelige domstoler, en søknad som ble foreslått innvilget av Polens president samme år. Fire år senere endret presidenten syn, og ville at A ikke skulle utnevnes til dommer noe sted.

A hadde ytret seg kritisk til reform av det polske rettsvesenet. Den polske presidenten nektet en ny utnevnelse, og både justis- og forsvarsministeren fremmet forslag om at A måtte pensjoneres. Forslagene ble avvist under henvisning til As gode helse.

Etter den polske grunnloven er det klare utgangspunktet at dommere er uavsettelige. Det kan kun gjøres unntak fra dette utgangspunktet ved dom og etter lovbestemte tilfeller. Eksempler i grunnloven inkluderer sykdom eller funksjonsnedsettelser som er til hinder for å utøve embetet. Følgelig ble det i 2023 vedtatt en ny lovbestemmelse, som automatisk førtidspensjonerte dommere i militærtribunaler om de ikke kunne utøve militærtjeneste (heretter «endringsbestemmelsen»).

Endringsbestemmelsen trådte i kraft sommeren før A som enedommer skulle behandle ankesakene til to yrkesmilitære. Endringsbestemmelsen rokket dermed ved de ankende soldatenes grunnleggende rettighet til uavhengige domstoler. Med utgangspunkt i de to ankesakene, forela ankedomstolen flere spørsmål om endringsloven til EU-domstolen. Det ble særlig vist til EU-rettens krav til uavhengige og upartiske domstoler etter TEU artikkel 2, 4 og 19, EUs charter om grunnleggende rettigheter artikkel 47 om effektivt rettsmiddel, samt direktiv (EU) 2016/343 som gjelder uskyldspresumsjonen.

Spørsmålene til EU-domstolen var (i) om EU-retten er til hinder for endringsbestemmelsen, (ii) om nasjonale domstoler er forpliktet til å avstå fra å anvende den, og (iii) om bestemmelsen kunne suspenderes og dommeren fortsette i sitt embete i perioden før EU-domstolens avgjørelse.

EU-domstolens vurdering

EU-domstolen tar utgangspunkt i at EUs charter om grunnleggende rettigheter aktualiseres når medlemsstatene gjennomfører EU-rett, jf. charterets artikkel 51. Fordi saken ikke gjelder gjennomføringen av et direktiv eller en forordning, gjelder den påberopte artikkel 47 i utgangspunktet ikke. Ved tolkningen av TEU artikkel 19 første ledd annet avsnitt, som gjelder adgang til håndheving av EU-retten, kommer charterets artikkel 47 om effektivt rettsmiddel likevel i betraktning. Domstolen behandler ikke forholdet mellom endringsbestemmelsen og direktiv (EU) 2016/343 [uskyldspresumsjonen], da det var uklart hvilken del av direktivet som skulle være relevant.

Plikt til å avstå fra regelendringer som svekker dommeres uavhengighet

EU-domstolen begynner med en tolkning av TEU artikkel 19 første ledd annet avsnitt, som forplikter medlemsstatene til å sikre borgerne adgang til domstolene. Om forholdet til Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) artikkel 6 om rettferdig rettergang, påpeker domstolen at TEU artikkel 19 første ledd annet avsnitt skal sikre samme beskyttelse, men samtidig tolkes autonomt. Med «samme beskyttelse» viser EU-domstolen også til vernet som følger av rettspraksis om bestemmelsen fra Den europeiske menneskerettsdomstol (EMD).

Domstolen uttaler at uavhengighet og upartiskhet i domstolene utgjør rettssikkerhetens kjerne, og derfor legges til grunn som et EU-rettslig prinsipp. Uavhengighet og upartiskhet i domstolene forutsetter regler om domstolenes sammensetning, fastslår EU-domstolen. Dette inkluderer blant annet regler om hvordan dommere kan avsettes. Prinsippet om dommeres uavsettelighet, kan gjøres unntak i på nærmere vilkår. Under henvisning til sin egen rettspraksis, legger EU-domstolen til grunn at medlemsstater ikke har adgang til å endre nasjonal lovgivning på en måte som svekker rettsstatsprinsippet etter TEU artikkel 19 første ledd annet avsnitt.

EU-domstolen oppstiller på denne bakgrunn en plikt for medlemsstatene til å avstå fra å vedta regler som vil skade dommeres uavhengighet.

EU-retten er til hinder for den polske endringsbestemmelsen

Skjønt endringsbestemmelsen er generelt formulert, peker EU-domstolen på at den reelt sett kun rammer én dommer. Dette underbygges av at regelen kommer i forlengelsen av andre tiltak mot dommeren, i etterkant av at han offentlig kritiserte reformen av rettsvesenet i Polen. For eksempel skal det ha blitt delt uriktig informasjon om hans privatliv og han skal ha blitt utsatt for sjikane, både fra regjeringen og medier med koplinger til denne. Regelen skulle dessuten ikke gjelde for påtalemyndigheten ved de militære domstolene.

Dette svarer ikke til kravene om at et rettighetsinngrep må baseres på allment gyldige argumenter, uttaler EU-domstolen med henvisning til EMDs rettspraksis (sak nr. 20261/12 [EMD-2012-20261] Baka v. Ungarn).

I tillegg kommer at A ikke hadde adgang til noe rettsmiddel for å prøve førtidspensjoneringen. Både dommere og påtalemyndigheten må i henhold til EMDs rettspraksis beskyttes mot vilkårlighet. EU-domstolen uttaler at kun uavhengige rettslige organers prøving av lovligheten av en slik avskjedigelse, kan gjøre dette vernet effektivt, se sak nr. 25226/18 [EMD-2018-25226] Pajak mot Polen.

EU-domstolen finner at endringsbestemmelsen samlet sett fremstår som en svekkelse av Polens lovgivning om rettsvesenets organisering. Dette er i strid med prinsippet om forbud mot forringelser av rettsstatsprinsippet, som TEU artikkel 19 første ledd annet avsnitt innebærer etter EU-domstolens fortolkning. EU-domstolen tar likevel forbehold om at den endelige konklusjonen ligger til den foreleggende domstolen å avgjøre.

Plikt til å ikke anvende endringsbestemmelsen

Det andre spørsmålet som ble forelagt EU-domstolen, var om nasjonale domstoler og andre myndigheter i Polen plikter å avstå fra å bruke endringsbestemmelsen.

Domstolen begynner i prinsippet om EU-rettens forrang. Prinsippet innebærer at EU-retten skal ha forrang for motstridende nasjonal rett, også der EU-retten ikke er gjennomført eller gjennomført på feil måte. Det vises også til at enhver nasjonal dommer som avgjør spørsmål knyttet til EU-rett, har plikt til å sikre EU-rettens fulle virkning. Der det er nødvendig, innebærer dette at nasjonale domstoler av eget tiltak må avstå fra å anvende enhver nasjonal lovgivning eller praksis i strid med EU-rett som har direkte virkning.

Disse utgangspunktene gjelder også for endringsbestemmelsen, påpeker EU-domstolen. TEU har forrang for endringsbestemmelsen og direkte virkning i polsk rett. De nasjonale domstolene og andre myndigheter må derfor avstå fra å anvende lovgivning i strid med traktaten. I samsvar med prinsippet om EU-rettens forrang, kan dette gjøres uten at endringsbestemmelsen oppheves i polsk rett.

Om dommeren kunne fortsette i påvente av EU-domstolens avgjørelse

EU-domstolen svarer til slutt ut spørsmål om hvordan nasjonale domstoler skal forholde seg til endringsbestemmelsen i påvente av EU-domstolens avgjørelse. EU-domstolen viser til tidligere rettspraksis for at nasjonale domstoler som venter prejudisielle avklaringer, må kunne ta «foreløpige forholdsregler». I motsatt fall, ville det svekke effektiviteten av ordningen som er innført for at nasjonale domstoler kan forelegge prejudisielle spørsmål. Av samme grunn kan styresmaktene i landet ikke pålegge nasjonale domstoler å vike fra slike forholdsregler, i dette tilfellet å førtidspensjonere dommer A, fastslår EU-domstolen.

Dette innebærer at ankedomstolen i Polen, i påvente av EU-domstolens avgjørelse, kunne midlertidig unnlate å anvende endringsbestemmelsen, og dommer A fortsette som dommer. Dette gjelder selv om den nasjonale domstolen etter polsk rett ikke har kompetanse til slik midlertidig unnlatelse.

EU-domstolens konklusjon

EU-domstolen konkluderer med at TEU artikkel 19 første ledd annet avsnitt er til hinder for endringsbestemmelsen, som konkret rammet dommere i militærtribunaler som er ute av stand til å gjøre militærtjeneste. Domstolen oppstilte en plikt for medlemsstatene til å avstå fra lovendringer som svekker rettsstatsprinsippet, som blant annet kommer til uttrykk i TEU artikkel 19. I den konkrete vurderingen vektla EU-domstolen at endringsbestemmelsen reelt sett kun rammet en enkelt dommer, at samme regler ikke skulle gjelde for påtalemyndigheten; og at bestemmelsen kom i forlengelsen av andre tiltak mot dommeren etter hans offentlige ytringer. I forlengelsen av EU-domstolens tolkning av TEU artikkel 19 første ledd annet avsnitt, innebærer prinsippet om EU-rettens forrang at nasjonale domstoler og andre myndigheter plikter å unnlate anvendelse av endringsbestemmelsen. EU-domstolen avklarer også at nasjonale domstoler i påvente av en prejudisiell avgjørelse, kunne ta forholdsregler som å se bort fra bestemmelsen og la dommeren fortsette i sitt embete.

De sentrale rettsgrunnlagene i avgjørelsen er EUs charter om grunnleggende menneskerettigheter artikkel 47 og TEU artikkel 2, 4 og 19. Ingen av disse bestemmelsene har noen parallell i EØS-avtalen. EU-domstolen viser imidlertid også til EMK artikkel 6 og rettspraksis fra EMD for fortolkning av denne. EMK artikkel 6 er inkorporert i norsk rett med forrang gjennom lov 21. mai 1999 nr. 30 (menneskerettsloven). EFTA-domstolen har i tillegg uttalt om charterets artikkel 47 og EMK artikkel 6, at bestemmelsene «bare» er to uttrykk for de samme grunnleggende prinsippene om effektiv klageadgang og rettferdig rettergang, se sak E-15/10 [Posten Norge]. I tillegg kommer effektivitetsprinsippet, ekvivalensprinsippet og prinsippet om effektiv rettsbeskyttelse etter EØS-retten. I denne retning, se Venemyr (2024) EØS-rettens krav til forvaltningsrettslige følger av feil. Samlet tilsier dette at avgjørelsen likevel har relevans for norsk rett. Da særlig sakens første prejudisielle spørsmål og tolkningen av prinsippet om adgangen til uavhengige domstoler etter TEU artikkel 19 og charterets artikkel 47.

Likefullt består mangelen på skrevne rettsstatsgarantier i EFTA-pilaren som svarer til EU-pilaren. Dette kan bety «trøbbel» for EFTA-statene, som tidligere belyst av professor Halvard Haukeland Fredriksen ved Universitetet i Bergen, i etterkant av en lignende dom mot Polen. Haukeland Fredriksen poengterte at EU-domstolens behandling av rettighetsbeskyttelse som et EU-rettslig anliggende, er en erkjennelse som kan måtte styrkes i EØS «[d]ersom EFTA-statene skal ha forhåpninger om fortsatt fullverdig deltakelse i et indre marked med stadig tettere integrasjon av nasjonale forvaltningsmyndigheter».

Det andre og tredje prejudisielle spørsmålet i saken, har mindre relevans for norsk rett. Spørsmålene angikk nasjonale domstolers plikt til å avstå fra å anvende bestemmelse i strid med TEU artikkel 19 og adgang til å midlertidig suspendere denne endringsbestemmelsen. EØS-retten krever hverken direkte virkning eller gir EØS-retten forrang før det er gjort gjennomføringsakter jf. EØS-loven § 2 og det dualistiske prinsipp.

Se tidligere omtale om situasjonen i Polen i EUR-2020-12-4 og EUR-2020-7-2.

EMA