Sakens bakgrunn

Sak C-636/23

W, en marokkansk statsborger, fikk i 2015 påbud om å forlate Belgia, samt et innreiseforbud på 3 år. W søkte om asyl i mai 2019, en søknad som belgiske myndigheter avslo i juli 2019. I juni 2019 ble W dømt for narkotikaovertredelse. På ny ble W pålagt å forlate landet, samt et innreiseforbud på åtte år. W ble ikke innrømmet en slik frist for frivillig utreise som direktivet art. 7 gir anvisning på. Dette ble begrunnet med at det var risiko for at han ville unndra seg myndighetenes kontroll, og at han utgjorde en risiko for offentlig orden og nasjonal sikkerhet.

W påklaget vedtaket til den belgiske domstolen for utlendingssaker, og vant fram ved at vedtaket i sin helhet ble kjent ugyldig. Avgjørelsen ble blant annet begrunnet med at den manglende tilkjennelsen av en frivillig utreisefrist var ulovlig. Domstolen anså den frivillige utreisefristen som en grunnleggende del av påbudet om å forlate landet, slik at også denne delen av vedtaket var ugyldig.

I 2022 ble avgjørelsen delvis opphevet av den øverste domstolen i forvaltningssaker. Begrunnelsen var at å innvilge eller nekte en frivillig utreisefrist var å anse som et håndhevelsestiltak som ikke endret utlendingens rettsstilling. En slik frist er derfor uten betydning for vurderingen av ulovlig opphold.

Den belgiske domstolen for utlendingssaker, som på ny skulle vurdere Ws søksmål, bestemte seg for å forelegge EU-domstolen flere tolkningsspørsmål.

Sak C-637/23

En algerisk statsborger, X, ble i 2023 arrestert etter en administrativ utlendingskontroll. Han hadde oppholdt seg i ulovlig i Belgia i to år. Han ble pålagt å forlate landet, og ilagt et innreiseforbud på to år. Det ble ikke gitt en frist for frivillig utreise, på grunn av risikoen for unndragelse.

X ble løslatt, og påklagde vedtaket om utreisepåbudet og innreiseforbudet til den belgiske domstolen for utlendingssaker. Han anførte at vedtaket verken inneholdt en tilstrekkelig begrunnelse om hvorfor han ikke ble gitt en frist for frivillig utreise, eller om hvorfor han ble ilagt innreiseforbud.

Den belgiske domstolen for utlendingssaker ønsket å få opplyst om den manglende fristen for innrømmelse av frivillig utreise, skal anses for å utgjøre et håndhevelsestiltak som ikke endrer utlendingens rettsstilling. I tillegg ønsket den opplyst om retten til effektiv rettsbeskyttelse innebærer at lovligheten av en avgjørelse om ikke å innrømme frist for frivillig utreise, kan påberopes i forbindelse med søksmål om gyldigheten av returvedtaket. EU-domstolen ble derfor forelagt flere tolkningsspørsmål.

EU-domstolens vurdering

Første spørsmål i sak C-636/23 og første del første spørsmålet i sak C-637/23

Spørsmålet er om returdirektivet artikkel 7 (4), 8 (1) og (2) og 11 (1) er til hinder for at en manglende innrømmelse av en frist for frivillig utreise anses som utelukkende et gjennomførelsestiltak, som ikke endrer tredjelandsborgerens rettsstilling.

Medlemslandene har plikt til å returnere tredjelandsborgere som har oppholdt seg ulovlig, jf. artikkel 6. Som ledd i returprosedyren krever artikkel 7 (1) at det gis en rimelig frist for frivillig avreise på mellom syv og tretti dager. Adgangen til å gjøre unntak fra fristen er uttømmende regulert i artikkel 7 (4). I de tilfeller hvor medlemsstaten har gitt en frivillig utreisefrist og denne ikke har blitt overholdt, kan en beslutning om utsendelse utføres med tvang. Dette gjelder enten etter utreisefristens utløp eller hvis vilkårene for å gjøre unntak fra fristen i artikkel 7 (4) er oppfylt, jf. artikkel 8 (2). Prosedyren gir uttrykk for et gradert system, der det først skal gis frihet og deretter mer tvang om pålegget ikke etterkommes. Slik overholdes proporsjonalitetsprinsippet i alle ledd.

Av dette følger det at et vedtak om utsendelse ikke kan håndheves umiddelbart, unntatt i de situasjoner som artikkel 7 (4) gir anvisning på. EU-domstolen fremhever at en beslutning om ikke å gi en frist for frivillig utreise har umiddelbare rettslige konsekvenser som nasjonale myndigheter er forpliktet til å håndheve. Formålet bak innrømmelsen av en frivillig utreisefrist er å sikre overholdelsen av personens grunnleggende rettigheter i forbindelse med returen. Selv om innvilgelse av en frivillig utreisefrist ikke endrer rettsstillingen til innvandreren, så har beslutningen om å ikke innvilge slik frist betydelige konsekvenser for vedkommendes rettsstilling. En beslutning om å ikke gi en frivillig utreisefrist, er derfor ikke utelukkende et håndhevelsestiltak.

Konklusjonen er at returdirektivet artikkel 7 (4), 8 (1) og (2) og 11 (1) er til hinder for at manglende innrømmelse av en frist for utreise utelukkende anses som et gjennomførelsestiltak, som ikke endrer tredjelandsborgerens rettsstilling.

Tredje del av det andre spørsmålet i sak C-636/23 og andre del av det første spørsmålet i sak C-637/23

Spørsmålet er om returdirektiv artikkel 13, sammenholdt med EUs pakt om grunnleggende rettigheter artikkel 47, krever at en avgjørelse om ikke å innrømme frivillig utreisefrist skal kunne angripes i forbindelse med et søksmål.

EU-domstolen svarer ja på spørsmålet. Returdirektivets artikkel 13 (1) garanterer en tredjelandsborger effektiv rettsbeskyttelse. Dette innebærer at personen må ha mulighet til å angripe en beslutning om utsendelse, innreiseforbud eller tvangsutsendelse for en uavhengig rettslig eller administrativ beslutningsmyndighet.

I en sak som gjelder utsendelse av en tredjelandsborger, har personen rett til å bli hørt, slik at vedkommende skal få mulighet til å utfordre beslutningen rettslig. Prinsippet om effektiv rettsbeskyttelse innebærer både at beslutningen om det skal gis en frivillig utreisefrist, fristens lengde, samt at det ikke gis frivillig utreisefrist, må kunne bringes inn for beslutningsmyndigheten.

Første og andre del av andre spørsmål i sak C-636/23

Spørsmålet er om uttrykkene «som følger med» og «ledsages» i returdirektivet artikkel 3 (6) og 11 (1), tillater at nasjonale myndigheter kan pålegge innreiseforbud på grunnlag av en returavgjørelse, til tross for at det har gått lang tid fra avsigelsen av returvedtaket, der frivillig utreisefrist ikke ble gitt.

Direktivets artikkel 3 (6) definerer «innreiseforbud» som «en administrativ eller rettslig avgjørelse som forbyr innreise og opphold på medlemsstatenes territorium i et bestemt tidsrom, og som følger med et returvedtak». Et returvedtak skal etter direktivets artikkel 11 (1) «ledsages av et innreiseforbud dersom det ikke er gitt noen frist for frivillig utreise eller dersom utreiseplikten ikke er overholdt. I andre tilfeller kan et returvedtak ledsages av et innreiseforbud».

Det følger av bestemmelsenes ordlyd at «innreiseforbud» har til hensikt å supplere et returvedtak, ved å forhindre personen i å bosette seg i medlemslandet på nytt. Innreiseforbudet får derfor først virkning fra tidspunktet hvor personen faktisk forlater medlemsstaten.

Dette kan ikke tolkes slik at et innreiseforbud bare skal knyttes til et returvedtak som er gitt samtidig med eller kort tid etter avgjørelsen, når det ikke er gitt en frivillig utreisefrist. Det må heller tolkes slik at innreiseforbudet utgjør et supplement til returvedtaket, slik at returvedtaket utgjør en forutsetning for gyldigheten av innreiseforbudet. Nasjonale myndigheter som har kompetanse til å utstede innreiseforbud som følger et returvedtak hvor det ikke er gitt en frivillig utreisefrist, er derfor ikke forpliktet til å treffe avgjørelse om innreiseforbud samtidig med eller kort tid etter vedtagelsen av returvedtaket.

Konklusjonen er at returdirektivet artikkel 3 (6) og 11 (1) ikke er til hinder for at nasjonale myndigheter pålegger innreiseforbud på grunnlag av en returavgjørelse, selv etter det har gått betydelig tid og en frivillig utreisefrist ikke ble gitt.

Tredje spørsmål i sak C-636/23 og andre spørsmål i sak C-637/23

Spørsmålet er om returdirektivet artikkel 3 (4) og 7 skal tolkes slik at der utreisefristen er ulovlig, medfører det at returvedtaket i sin helhet er ugyldig.

EU-domstolen svarer ja på spørsmålet. I begrunnelsen legger den vekt på at legaldefinisjonen av «retur» i direktivets artikkel 3 (3) uttrykkelig viser til både den frivillige og tvangsmessige karakteren av en retur. Formålet bak returforpliktelsen er at borgeren frivillig eller tvangsmessig returnerer til opprinnelseslandet, et transittland eller et annet tredjeland som nevnt i artikkel 3 (3). For at prinsippet om effektiv beskyttelse skal sikres både når det kommer til innvilgelsen av en frivillig utreisefrist og dens varighet, følger det at der avgjørelsen om frivillig utreisefrist skal innvilges og dens varighet er ulovlig, så skal returvedtak som helhet kjennes ugyldig. Både direktivets formål og systembetraktninger taler for resultatet.

Direktiv 2008/115/EF om felles standarder og prosedyrer i medlemsstatene for retur av tredjelandsborgere med ulovlig opphold (Returdirektivet) er en Schengen-rettsakt, og gjennomført i lov 15. mai 2008 nr. 35 om utledningers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsloven). Returdirektivet art. 7 er gjennomført i utlendingsloven § 66 andre ledd, jf. § 90a.

Dommen legger prosessuelle og materielle føringer for medlemslandenes innvandringsregelverk. Blant annet må manglende innvilgelse av en frivillig utreisefrist kunne gjøres til gjenstand i et søksmål om vedtakets gyldighet, og ikke utelukkende anses som et håndhevelsestiltak. I tillegg slår EU-domstolen fast at en lovstridig avgjørelse om frivillig utreisefrist, medfører ugyldighet for hele returvedtaket. EU-domstolen kommer dermed fram til at vedtaket i et slikt tilfelle må kjennes ugyldig, uavhengig av om det er grunn til å regne med at feilen kan ha virket inn på vedtakets innhold. For videre lesning se Siri Kildahl Venemyr (2024) EØS-rettens krav til forvaltningsrettslige følger av feil.

EOE