Sakens bakgrunn

De regionale myndighetene i Valencia i Spania hadde innført flere forbud mot lokaler for spill på spilleautomater, heretter spillehaller. For det første var det ikke lov å opprette spillehaller innenfor en radius på 850 fra nærmere angitte skoler og utdanningsinstitusjoner. For det andre var det ikke lov å opprette spillehall innenfor en radius på 850 meter fra allerede eksisterende spillehaller. I tillegg krever drift av spillehall tillatelse.

En rekke spilleautomatselskaper tok forbudene til retten, som forela spørsmål til EU-domstolen. Den foreleggende domstolen spurte om forbudene var en ulovlig restriksjon etter TEUV artikkel 49 og 56, som hjemler henholdsvis fri etableringsrett og retten til å yte tjenester.

EU-domstolens vurdering

Domstolen vurderte først om saken kun er begrenset til å gjelde innenfor én medlemsstat. Reglene om fri etableringsrett og fri tjenesteyting er ikke anvendelige på situasjoner som kun gjelder innenfor én stat. Det kommer likevel frem i forespørselen om en prejudisiell avgjørelse i denne saken at de aktuelle forbudene gjelder uavhengig av nasjonalitet, og vil ha effekt på selskaper fra andre medlemsstater som ønsker å etablere seg og yte tjenester i Valencia. Det er dermed på det rene at sakene har betydning utover Spanias landegrenser.

Deretter tar domstolen stilling til om det er reglene om retten til etablering eller retten til å yte tjenester som forbudene skal vurderes opp mot. Når et nasjonalt tiltak i prinsippet kan dekkes av flere av de fire frihetene, skal tiltaket kun vurderes etter én av dem. Det er den friheten som synes å være mest berørt av saksforholdet som skal anvendes på saken. Forbudene i denne saken synes først og fremst å berøre etableringsretten.

Domstolen ser så på om forbudene er å anse som er restriksjon på etableringsretten etter TEUV artikkel 49. Det er åpenbart at forbudene kan gjøre det mindre attraktivt eller til og med umulig å utøve etableringsretten. Det følger i tillegg av rettspraksis at utøvelsen av en økonomisk aktivitet som er betinget av tillatelse, er en restriksjon per se.

Domstolen går videre til å vurdere om restriksjonen kan rettferdiggjøres i de oppgitte formålene. En restriksjon kan rettferdiggjøres om den er begrunnet i et av hensynene som er listet opp i TEUV artikkel 51, eller etter læren om tvingende allmenne hensyn. For lovgivning som retter seg mot pengespill er medlemsstatene gitt en vid skjønnsmargin der det ikke foreligger harmonisering på EU-nivå. Medlemsstatene står dermed fritt til å innføre egne mål for pengespillpolitikken, herunder hvilket beskyttelsesnivå de ønsker å legge seg på. Lovgivningen må likevel tilfredsstille kravene til proporsjonalitet, som blant annet innebærer at lovgivningen er konsistent, egnet og nødvendig for å beskytte de hensynene som begrunner den.

I denne saken forfølger myndighetene flere formål. For det første skal forbudene begrense mindreåriges eksponering for pengespill på deres daglige vei til skolen. For det andre skal forbudet redusere risikoen for å utvikle spilleavhengighet, særlig blant mindreårige. For det tredje skal forbudene motvirke vekst i antallet lokaler for pengespill. Disse formålene er begrunnet i hensynet til folkehelse, ved at det hindrer spilleavhengighet, beskytter sårbare grupper og reduserer de sosiale innvirkningene pengespill kan ha.

Dette er hensyn som kan begrunne en restriksjon på etableringsretten, så lenge tiltakene faktisk forfølger disse målene. Dette er det opp til den nasjonale domstolen å avgjøre, men domstolen sier at de synes å kunne begrunnes i de oppgitte hensynene.

Domstolen ser så på om forbudene er egnet og nødvendige for å oppnå formålene. Avstandsbegrensningene bygger på spesifikke data som viser en økning i lokaler for pengespill i Valencia, og at denne økningen har negative effekter på mindreårige.

At det allerede finnes andre tiltak som skal oppnå formålene, gjør ikke i seg selv at tiltaket går lenger enn nødvendig. For denne konkrete saken er de eksisterende tiltakene rettet mot andre aspekter av det å beskytte folkehelsen.

Det at tiltakene gjør at tilgangen til spilleautomater blir begrenset, men ikke helt forbudt, fører ikke i seg selv til at tiltaket ikke er egnet. Det stilles likevel krav til at tiltakene er ikke-diskriminerende og faktisk forfølger de oppgitte formålene, noe det er opp til den nasjonale domstolen å vurdere.

EU-domstolens konklusjon

EU-domstolen konkluderer med at TEUV artikkel 49 i prinsippet ikke er til hinder for lovgivning som stiller avstandsbegrensninger til spillehaller, så lenge tiltakene faktisk forfølger de formålene som er oppgitt.

TEUV artikkel 49 har sitt EØS-rettslige motstykke i EØS-avtalen artikkel 31, og gjelder som norsk lov med forrang, jf. EØS-loven §§ 1 og 2. EU-domstolens praksis knyttet til de fire frihetene vil være relevant for innholdet av de tilsvarende bestemmelsene i EØS-avtalen.

ESE