Sakens bakgrunn

I vedtak fra det som nå er Miljødirektoratet ble to kommunale forbrenningsanlegg i henholdsvis Fredrikstad og Sarpsborg sett på som kvotepliktige for sine utslipp. Forbrenningsanleggene mente at de var omfattet av et unntak fra plikten til å svare kvoter som følger av klimakvotedirektivet vedlegg 1 aktivitet nr. 1. Etter denne er følgende anlegg kvotepliktige: «Combustion installations with a rated thermal input exceeding 20 MW (except hazardous or municipal waste installations).»

Forbrenningsanleggene mente at de var omfattet av unntaket som gjelder kommunale avfallsforbrenningsanlegg.

Årsaken til at Miljødirektoratet mente at anleggene var kvotepliktige, er at anleggene også produserer varme i forbrenningsprosessen, som de selger til nærliggende industri. Miljødirektoratet anså dem derfor som såkalte samforbrenningsanlegg, som er kvotepliktige. Dette følger av Kommisjonens veileder til direktivet, som Miljødirektoratet har fulgt i sin vedtakspraksis.

EU-domstolen har imidlertid i sak C-166/23 Naturvårdsverket kommet til at et tilsvarende unntak som stod i tidligere punkt 5 i vedlegg 1 i klimakvotedirektivet, skulle tolkes slik at alle kommunale forbrenningsanlegg skulle unntas fra kvoteplikten. Dette gjaldt selv om anlegget ikke hadde forbrenning av kommunalt avfall som sitt eneste formål, forutsatt at forbrenning av avfall til andre formål kun skjer i begrenset omfang.

Borgarting lagmannsrett forela spørsmål for EFTA-domstolen. Der spurte de om aktivitet nr. 1 i vedlegg 1 i klimakvotedirektivet må tolkes likt som bestemmelsen i Naturvårdsverket, eller om bestemmelsen skal tolkes i tråd med Kommisjonens veileder.

EFTA-domstolens vurdering

Klimakvotedirektivets formål er å opprette en ordning for kvotehandel for å redusere utslipp av klimagasser. Deltakerne skal få et insentiv til å redusere utslippene av klimagasser, slik at de kan selge overskuddet til en annen deltaker. Kvoteplikten får anvendelse blant annet på utslipp fra virksomheter som oppført i direktivets vedlegg 1 nr. 1.

I Kommisjonens veileder er det stilt to vilkår for at et anlegg som i hovedsak forbrenner kommunalt avfall skal omfattes av unntaket i vedlegg 1 nr. 1. For det første er det krav om at forbrenningen av det kommunale avfallet er en enhet av et anlegg som har aktivitet som beskrevet i direktivets vedlegg 1. For det andre er det krav om at forbrenning av kommunalt avfall er anleggets hovedformål. I Naturvårdsverket kom EU-domstolen kom frem til at disse vilkårene ikke kan utledes av bestemmelsens ordlyd eller de system- og formålsbetraktninger som EU-domstolen anvender.

EFTA-domstolen poengterer at Kommisjonens veileder ikke har bindende rettsvirkninger. Domstolene i en EØS-stat kan likevel ta hensyn til en slik veiledning, særlig når veiledningen skal supplere EØS-rettslige bestemmelser.

EFTA-domstolen bemerker videre at ordlyden i den bestemmelsen som ble tolket i Naturvårdsverket, og ordlyden i bestemmelsen i denne saken, i det vesentlige er identiske. EFTA-domstolens oppgave er blant annet å sikre at regler i EØS som er i det vesentlige identiske med regler i EU, tolkes på en ensartet og homogen måte i EU som i EFTA.

Det følger ikke av ordlyden i vedlegg 1 nr. 1 at formålet med forbrenningen er avgjørende for plikten til å svare kvoter for utslipp. Systematiske hensyn tilsier at samme eller lignende begreper bør tolkes likt, og dette gjelder særlig begreper i samme vedlegg. Likheten mellom bestemmelsen i denne saken, og bestemmelsen i Naturvårdsverket, tilsier at de to bør tolkes likt. Dette vil sikre direktivets indre sammenheng. EFTA-domstolen fastslår at de to bestemmelsene har samme funksjon, nemlig å unnta visse forbrenningsvirksomheter fra kvoteplikten, noe som styrker formodningen om at de bør tolkes likt.

Direktivets formål er å redusere klimagassutslipp. Formålet med å unnta forbrenning av kommunalt avfall er først og fremst å sikre at kvoteplikten ikke er til hinder for sluttbehandling av kommunalt avfall ved forbrenning fremfor deponering. At avfallet blir deponert vil kunne være til hinder for effektiv energiutnyttelse. En tolkning av unntaket slik staten og Kommisjonen har anført, vil derfor kunne føre til sløsing med energi og økte utslipp.

Staten hadde anført at dersom anleggene i saken unntas kvoteplikten, vil de få en konkurransefordel som sammenliknbare forbrenningsanlegg som produserer energi ikke får. Til dette svarer EFTA-domstolen at det ikke nødvendigvis er i strid med likebehandlingsprinsippet at tilsynelatende sammenlignbare virksomheter behandles ulikt med tanke på direktivets virkeområde. Dette begrunnes i at direktivet har en legitim, trinnvis tilnærming til hvilke virksomheter som omfattes av direktivet, og at det er en legitim årsak til at forbrenning av kommunalt avfall i dag ennå ikke omfattes av kvoteplikten.

EFTA-domstolens konklusjon

EFTA-domstolens konklusjon er at direktiv 2003/87/EF vedlegg 1 aktivitet nr. 1 skal tolkes slik at alle anlegg som forbrenner kommunalt avfall er unntatt fra direktivets virkeområde. Inn under direktivets virkeområde faller også anlegg som ikke har slik forbrenning som sitt eneste formål, forutsatt at anleggets forbrenning av annet avfall kun er i begrenset omfang.

Direktiv 2003/87/EF (klimakvotedirektivet) er tatt inn i EØS-avtalen vedlegg XX Miljø. Det er gjennomført i norsk rett ved lov 17. desember 2004 nr. 99 (klimakvoteloven).

Miljødirektoratet har lent seg på Kommisjonens veileder, en praksis som i utgangspunktet er egnet til å sikre lik anvendelse av direktivet i hele EØS. Lik anvendelse må anses som sentralt for en velfungerende ordning for kvotehandel i EU. Det er i den anledning verdt å merke at Kommisjonen i sitt innlegg til EFTA-domstolen, selv etter EU-domstolens dom i Naturvårdsverket, fastholder tolkningen som følger av veilederen. Dette skaper en situasjon der EFTA-domstolen følger EU-domstolens tolkning på en annen, men lignende bestemmelse, uten at Kommisjonen har fulgt opp dette i sin veileder eller EU-domstolen har tolket bestemmelsen i denne saken. Det skaper en særegen homogenitetssituasjon, der EØS-retten er klar på at løsningen på spørsmålet er i samsvar med EU-domstolens løsning, men hvor det for EU-statene ikke nødvendigvis klart om man skal følge EU-domstolens tolkning eller Kommisjonens veileder.

EFTA-domstolen er dermed «først ute» i tolkningen av denne bestemmelsen. Dersom EU-domstolen senere tolker samme bestemmelse på en annen måte enn EFTA-domstolen har gjort i denne saken, vil nok homogenitetsprinsippet medføre at EFTA-domstolen vil justere kursen tilsvarende, jf. forente saker E-9/07 og E-10/07 L’Oreal.

ESE